论司法独立
蒋俊峰
内容提要：司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公
平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意
义。司法独立是司法改革的中心环节，要求围绕这一中心进行必要的
制度重构。司法独立和对司法的监督不存在根本性的对立，两者的出
发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚持司法独立的前提下完
善对司法的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。
关键词： 司法独立 制度构建 司法监督
随着当代中国法治化进程的加快，司法改革正在紧锣密鼓地进行。
在这一项庞大而又复杂的司法工程当中，司法独立无疑是能够牵一发
而动全身的突破口。虽然我国早已确立了人民法院依法独立行使审判
权的原则，有人称之为“中国特色的司法独立”，但日渐加快的社会
民主化、国家法治化进程使这司法独立的种种不足暴露无遗。建立完
备的制度来保障司法真正独立已经迫在眉睫。
一 司法独立的含义概述
对司法独立含义的理解，关系着司法独立原则的贯彻，而要全面正
确地理解司法独立，必须知道什么是司法。在其他国家，普遍的观点
认为，司法、司法权和司法机关既不同于立法、立法权和立法机关，
也有别于行政、行政权和行政机关，司法机关即审判机关或法院，司
法权即审判权或法院的职权，司法即审判。例如，美国《联邦宪法》
第3条第1款规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与
设立的下级法院。” 日本《宪法》第76条第1款规定：“一切司法权
属于最高法院及由法律设置的下级法院。” [1] 正因为如此，司法
独立也称为审判独立。我国学术界一般认为，司法机关有狭义和广义
之分，狭义的司法机关指法院或国家审判机关，但对广义的司法机关
的范围认识却不统一，主要有三种不同的理解：第一种认为除法院
外，还包括检察机关；第二种认为行使国家审判权、检察权和管理司
法行政工作的机关都是司法机关；第三种认为除了第二种观点以外，
还包括公安机关。综观我国高等院校中的所有法学教材，一致认为中
国法中的司法权既包括审判权，也包括检察权，我国的司法体制也体
现了这一点，称法院、检察院为司法机关，这在中国是约定俗成的。
狭义的司法含义没有争议，也体现了司法改革的方向和意义，故本文
所称司法采用狭义，界定为：国家确权的中立机关及其工作人员按照
法律规定的程序和方法对冲突事实适用法律的活动。
要给司法独立下一个定义，其实并非易事。德国学者将独立而不受
干涉具体界定为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独
立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独
立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好，偏见
与激情。[2] 从中不难看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实
体的法律自主性，而这种自主性以排除非理性干预为内容、为标志。
所以，笔者这样表述司法独立的含义：经国家确权的中立机关及其工
作人员在按照法定程序和方法对冲突事实适用法律的过程中排除任何
非理性干预的法律自主性。
我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行
政机关，社会团体和个人的干涉。”美国法学家亨利·米斯也认为：
“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部权势或
喀喇沁左翼蒙古族自治县自治条例
辽宁省人大常委会
喀喇沁左翼蒙古族自治县自治条例
辽宁省人大常委会
（1988年3月7日喀喇沁左翼蒙古族自治县第九届人民代表大会第二次会议通过1988年3月17日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）
目 录
第一章 总 则
第二章 自治县的自治机关
第三章 自治县的人民法院和人民检察院
第四章 自治县的经济建设
第五章 自治县的财政管理
第六章 自治县的文化教育事业
第七章 自治县内的民族关系
第八章 附 则
第一章 总 则
第一条 本条例依据中华人民共和国宪法和中华人民共和国民族区域自治法规定，结合喀喇沁左翼蒙古族自治县的实际制定。
第二条 喀喇沁左翼蒙古族自治县（以下简称自治县）是蒙古族实行区域自治的地方，隶属于辽宁省朝阳市。
自治县的自治机关设在大城子镇（伊和浩特）。
第三条 自治县的自治机关是自治县人民代表大会和人民政府。
自治县的自治机关行使县级国家机关的职权，同时行使自治权。
自治县的自治机关实行民主集中制的原则。
第四条 自治县各族人民以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，逐步把自治县建设成为富庶、民主、文明的民族自治地方。
第五条 自治县的自治机关保证宪法和法律在本县的遵守和执行，积极完成上级国家机关交给的各项任务。
第六条 自治县的自治机关在不违背宪法和法律的原则下，从自治县的实际出发，采取特殊政策和灵活措施，加速自治县的经济、文化建设事业的发展。
上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合自治县实际情况的，可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。
第七条 自治县的自治机关维护和发展各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
自治县各民族都有使用和发展本民族语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。
第八条 自治县的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由，任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身心健康、妨碍国家教育制度的活动。
第二章 自治县的自治机关
第九条 自治县人民代表大会是自治县地方国家权力机关，其常设机关是自治县人民代表大会常务委员会。
第十条 自治县人民代表大会各民族、各方面代表名额和比例，依照中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法的原则，按辽宁省人民代表大会常务委员会的有关决定确定。
第十一条 自治县人民代表大会常务委员会由县人民代表大会在代表中选举主任一人、副主任若干人和委员若干人组成。主任由蒙古族公民担任，副主任中也要有蒙古族公民。常务委员会组成人员中，蒙古族成员所占比例应高于蒙古族在全县人口中所占的比例，其他少数民族要有适当
名额。
第十二条 自治县人民政府是自治县人民代表大会的执行机关，是自治县地方国家行政机关。
自治县人民政府对自治县人民代表大会和上级人民政府负责并报告工作，在自治县人民代表大会闭会期间，对自治县人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
第十三条 自治县人民政府由县长、副县长和所属委、办主任、局（科）长组成。县长由蒙古族公民担任，副县长中也要有蒙古族公民。政府其他组成人员中蒙古族成员所占比例应高于蒙古族在全县人口中所占的比例，其他少数民族应有适当名额。
自治县人民政府实行县长负责制。
第十四条 自治县县长、副县长由自治县人民代表大会选举产生。
自治县人民代表大会闭会期间，由自治县人民代表大会常务委员会决定副县长的个别任免，在县长因故不能担任职务时，从副县长中决定代理人选。政府委、办主任、局（科）长由县长提名，自治县人民代表大会常务委员会决定任免。
第十五条 自治县的自治机关根据本地特点和需要确定和调整所辖工作部门的设置和编制员额，并报上级人民政府批准。
第十六条 自治县的自治机关根据社会主义建设需要，采取各种形式大量培养各级干部和科学技术、文化教育、经营管理等专业人才和技术工人，特别注意培养和使用蒙古族和其他少数民族干部以及妇女干部。
自治县的国家机关和企业、事业单位在招收干部和工人时，按适当比例招收蒙古族和其他少数民族人员。根据需要，经省、市人民政府批准可以从少数民族工人、农民中招收干部。
第十七条 自治县的自治机关对在自治县工作的干部、科技人员、文教卫生工作者可实行地区性补贴。
自治县的自治机关优待外地来参加自治县建设的科学技术、文教卫生、经营管理等各类专业人才。
自治县的自治机关对在社会主义建设中成绩显著的工人、农民、知识分子、干部和其他劳动者，可授予荣誉称号，并给予奖励。
第十八条 自治县的国家工作人员，必须经常地保持同人民群众的密切关系，听取人民群众的意见和建议，关心人民的疾苦，接受人民的监督，努力为各族人民服务。
第十九条 自治县人民政府负责管理民兵、预备役、兵役征集和战备动员工作，人民武装工作部门应注意培养和配备少数民族干部。
第三章 自治县的人民法院和人民检察院
第二十条 自治县人民法院是自治县的审判机关，独立行使审判权。自治县人民检察院，是自治县的法律监督机关，独立行使检察权。
自治县人民法院、人民检察院对自治县人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。人民法院的审判工作受上级人民法院监督，人民检察院的检察工作受上级人民检察院领导。
第二十一条 自治县人民法院院长、人民检察院检察长由自治县人民代表大会选举和罢免。自治县人民检察院检察长的任免，报朝阳市人民检察院检察长提请市人民代表大会常务委员会批准。自治县人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员和审判员由院长提名，自治县人民代
表大会常务委员会任免。自治县人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员由自治县人民检察院检察长提名，自治县人民代表大会常务委员会任免。
自治县人民法院院长、副院长和人民检察院检察长、副检察长中应有蒙古族公民，工作人员中也要有适当数量的蒙古族公民。
第二十二条 自治县各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼和辩护的权利。自治县人民法院和人民检察院在行使审判权和检察权时，使用当地通用的语言文字，对使用蒙古族和其他少数民族语言文字的当事人，应为他们翻译。
各民族原告人、被告人有权聘请本民族的律师。
第四章 自治县的经济建设
第二十三条 自治县的自治机关在国家计划指导下，从自治县的实际出发，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理自治县的经济建设事业。
自治县经济建设的方针是：以农业为基础，林（果）牧并举，大力发展县、乡（镇）、村、户办企业，改革开放，搞活流通，依靠科学技术，促进全县经济协调稳定发展。
第二十四条 自治县的农业在保证粮食生产稳定增长的同时，积极调整农业产业结构，发展集约经营，使农业生产逐步向基地化、专业化、商品化发展。
第二十五条 自治县的自治机关完善和发展以家庭联产承包为主的多种形式的农业生产责任制，鼓励和支持农民发展合作经济，扶持从事开发性生产的农户和经济联合体，维护集体经济组织和农民的合法权益。
第二十六条 自治县的山区建设，坚持以水土保持为中心，以植树种草为重点，实行工程措施和生物措施相结合，山、水、田综合治理，逐步改善生态环境。
山区建设要全面规划，合理布局，注重生态效益和经济效益，因地制宜地发展经济林、用材林，做到宜林则林，宜果则果，宜草则草。
第二十七条 自治县的林业生产，坚持营林为基础，大力造林，普遍护林，实行封管造结合，贯彻谁造谁有、合造共有的政策，积极发展国营、集体、个体造林。自治县人民政府保护森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益。承包给农民植树种草的荒山、荒坡、沟壑、河滩归农
民长期经营，其经营权允许继承和转让。
自治县的自治机关依法治林，严禁乱砍滥伐，严防森林火灾。
第二十八条 自治县的自治机关加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
自治县的自治机关重视农田基本建设，县、乡（镇）、村、户都应增加对土地的投入，严禁掠夺性生产。
自治县的城乡建设要统一规划，严格控制占用土地，承包地、自留地非经批准不得改作宅基地或其他非农业用地。
第二十九条 自治县的自治机关大力发展畜牧业，鼓励和支持集体、个人发展畜禽养殖，加强品种改良和疫病防治等工作。利用水面资源，积极发展渔业生产。
鼓励和支持农民发展家庭副业。
第三十条 自治县的自治机关在上级国家机关的帮助下，开发和利用资源优势，发展以轻纺、建材、陶瓷、农产品加工等为重点的地方工业，加速企业的技术改造，开发新产品和新品种，按照所有权和经营权分离的原则，不断深化企业内部改革，提高企业经济效益。
自治县所属的企业，不经自治县的自治机关同意，不得改变其隶属关系。
第三十一条 自治县的自治机关坚持积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，发展乡镇企业和村办、联办、户办企业。保护私营企业的合法权益。
在上级国家机关的帮助下，发展民族特需商品的生产，以满足蒙古族和其他少数民族群众生产、生活的特殊需要。
第三十二条 自治县的自治机关依照法律规定，管理和保护自治县境内的矿产资源。对于可以由本县开发的矿产资源，优先开发利用。
自治县的自治机关鼓励发展横向经济联合，欢迎县外、省外和国外的经济组织或者个人来自治县合资或独资开发资源，兴办企业，自治机关制定优惠政策，为他们提供劳务、场所等便利条件。
第三十三条 自治县的自治机关根据发展经济的需要，积极引进技术、引进人才，欢迎县外国家机关、工商企业、大专院校、科研单位和社会上各种专业人才来自治县领办、租赁、承包乡镇企业和各种开发项目。
第三十四条 自治县境内隶属于上级国家机关和其他经济组织的企业、事业单位，应照顾自治县的利益，照顾当地群众的生产生活。上述企业、事业单位在招收人员的时候，应优先招收当地人员。
第三十五条 自治县实行开放的、多种经济形式的、多渠道少环节的商品流通体制。国营商业和供销合作社要增强活力，积极参与市场调节，发挥主渠道和平衡供求的作用。
自治县的自治机关扶持和发展集体和个体运销业。
第三十六条 自治县的自治机关在上级国家机关的帮助下，统一规划，加速公路运输建设，改善邮电通讯条件。
上级留给自治县的养路费超收部分，用于公路运输建设。
第三十七条 自治县的自治机关加强能源建设，开发利用好各种能源，引进新技术，发展新能源，大力发展薪炭林，逐步解决能源短缺问题。
第三十八条 自治县的商业、供销和医药企业享受国家民族贸易政策的照顾。
第三十九条 自治县的自治机关对贫困乡、村采取优惠政策和措施，增强其发展经济的内在动力和活力，尽快脱贫致富。
第四十条 自治县的自治机关积极开展对外经济技术合作及贸易活动，不断增强出口创汇能力。
自治县在对外经济贸易活动中，在外汇留成等方面享受国家的优待。
第五章 自治县的财政管理
第四十一条 自治县的财政是国家的一级地方财政。
自治县的自治机关依法管理本县地方财政，自主地调剂本县财政预算，自行安排使用收入的超收和支出的结余资金。
依照国家财政体制的规定，财政收入多于财政支出时，定额上缴上级财政，入不敷出时，报请上级财政机关给予补助。
第四十二条 自治县的财政如因国家税收政策的调整，企业、事业隶属关系的变更以及严重自然灾害的影响而造成超支、减收时，报请上级国家机关补助。
第四十三条 自治县的自治机关对本县的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本县的实际情况，制定补充规定和具体办法，经市人民政府审查，报省人民政府批准后执行。
第四十四条 自治县的自治机关管好用好国家对少数民族地区特殊照顾的民族补助费、各项专用资金和临时性补贴，做到专款专用，任何部门不得扣减、截留、挪用，不得用以顶替自治县的正常经费。
第四十五条 自治县的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目外，对属于自治县财政收入的需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。自治县决定减税或者免税，报请市、省人民政府批准。
第四十六条 自治县根据上级国家机关的规定，建立乡（镇）财政，实行核定收支、差额补助、超收分成的管理形式。
自治县的自治机关加强对财政的管理，坚持开源节流，增收节支，严格财政纪律。
第四十七条 自治县的金融部门坚持多存多贷，多收多贷，积极开拓金融市场，提高筹集、融通资金的能力和效率，促进自治县经济的发展。
第六章 自治县的文化教育事业
第四十八条 自治县的自治机关在国家方针政策的统一指导下，积极发展教育、科学技术、文化艺术、新闻、卫生和体育事业，提高各族人民的科学文化水平和健康水平。
第四十九条 自治县的自治机关根据国家的教育方针和法律规定，决定本县的教育规划，改善办学条件，提高教育质量。积极发展幼儿教育，实施九年制义务教育，办好职业技术学校，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才。
第五十条 自治县各级各类学校实行三级办学，两级管理，提倡城乡集体经济组织、国家企业事业单位和个人集资兴办学校。
第五十一条 自治县的自治机关积极发展民族教育，办好民族中学、小学，增加民族教育投资，改善教学条件，注意提高蒙古语文教学质量。
第五十二条 自治县蒙古族儿童学前教育纳入国家计划，幼儿园（班）以教授蒙语会话为主。
第五十三条 自治县蒙古族学生升入初中、高中时，加试蒙文，其成绩计入总分。县内其它少数民族学生升入初中、高中时，要给予适当照顾。
第五十四条 自治县的自治机关办好教师进修学校，加强教师培训，努力提高教师素质，建设一支质量数量和学科结构均适应需要的教师队伍。
自治县的自治机关在全县树立重视教育、尊重教师的社会风尚，逐步改善教师的工作条件，提高生活待遇。
第五十五条 自治县的自治机关重视扫除文盲工作和成人教育，采取多种层次、多种渠道、多种形式，加强对职工和农村基层干部、知识青年、退伍军人的技术培训，大量培养人才，提高劳动者的素质。
第五十六条 自治县的自治机关在国家计划指导下，制定科技发展规划，建立健全科学技术研究机构，重点做好适用技术的示范和推广，重视科技人员的培养提高工作，为科技人员提供适当的工作条件，充分发挥他们的作用。
第五十七条 自治县的自治机关加强蒙古语言文字的学习使用和研究工作，设立相应机构，配备必要的工作人员。
自治县办好以蒙、汉两种文字出版的喀左县报，广播和电视要有蒙语节目。
第五十八条 自治县的自治机关贯彻预防为主、防治结合的卫生工作方针，发展城乡医疗卫生事业。发展蒙医蒙药。加强医疗卫生队伍的建设，逐步完善城乡医疗卫生保健网。
广泛开展爱国卫生运动，加强对传染病、职业病、地方病的防治。
第五十九条 自治县的自治机关继承和发展有民族特点的文学艺术。加强文艺团体和文化设施的建设，认真做好民族文化遗产的收集、整理和保护工作。
第六十条 自治县的自治机关重视体育事业，开展群众性的体育活动，发掘和发展具有民族特点的传统体育项目，注意少数民族运动员的培养。
第六十一条 自治县实行计划生育，提倡优生优育，提高人口素质，有效地控制人口增长。
自治县的自治机关根据法律规定，结合本地方的实际情况，制定实行计划生育的办法。
第六十二条 自治县发展各种形式的福利事业。加强敬老院的建设，使孤寡老人安度晚年。
第六十三条 自治县的自治机关加强环境保护工作，确保人民群众的身心健康。本县境内的所有企业，凡因造成污染而破坏生态环境和生活环境的，按有关法律规定处理。
第七章 自治县内的民族关系
第六十四条 自治县境内各民族一律平等，自治机关保障各民族的合法权益。自治机关对各民族干部和群众加强民族政策的教育，团结各民族的干部和群众，充分调动他们的积极性和创造性，促进各民族的共同繁荣。
自治县的自治机关在处理涉及各民族的特殊问题时，应与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。
第六十五条 自治县的自治机关提倡各族人民爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，教育各族干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重，共同维护民族团结。
第六十六条 自治县的自治机关教育和鼓励各民族干部互相学习语言文字。蒙古族和其他少数民族干部在使用本民族语言文字的同时，也要学习全国通用的普通话和汉文。
第六十七条 每年4月1日为自治县成立纪念日。
第八章 附 则
第六十八条 自治县自治条例和单行条例，由自治县人民代表大会全体代表的过半数通过。自治条例和单行条例的修改，由自治县人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的县人民代表大会代表提议，并由自治县人民代表大会全体代表过半数通过。
自治条例和单行条例，报辽宁省人民代表大会常务委员会批准。
第六十九条 自治县人民政府应按照本条例制定必要的实施细则。
第七十条 本条例自辽宁省人民代表大会常务委员会批准之日起施行。
本条例的解释权属于自治县人民代表大会常务委员会。
1988年3月17日
