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　　　　　　　　　　　　　　当前我国司法公正问题的认识与思考（下）

　　　　　　　　　　　　　　四川大学法学院教授、博士生导师 顾培东


附：当前我国司法公正问题的认识与思考（上）
http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=24010


三、加强公正司法提高司法公信力的主导思路与措施


我们认为，加强公正司法、提高司法公信力应立足于司法自身，着眼于全局，通过全社会、多方面的共同努力，特别是应通过相关理念、制度及机制的创新与完善，从根本上减少并逐步消除司法不公现象。


第一，应从中国特定国情出发，正确选择和把握人民法院创新与发展的方向。司法不公现象在微观层面上通常表现为个案的错失，但在宏观层面上，则体现为司法的运行和发展与社会发展的主导性需求、与人民群众的愿望之间的悖离。因此，加强公正司法，提高司法公信力首先必须从中国特定国情出发，正确选择和把握人民法院发展的方向。现阶段，我国国情中最为突出的因素是经济社会二元结构特征十分鲜明，同时，社会成员在经济、文化智识上分化较为严重。这也就是说，我国特定社会条件对司法的发展客观上派生出一些复杂的要求。从这一国情因素出发，我认为，人民法院的发展必须坚持两条腿走路，或者围绕两个基点而展开：一是不断提升人民法院现代化、正规化、规范化建设的水平，使中国司法审判既能够比肩现代法治国家，更能够充分适应我国现代经济社会发展的要求，跟得上甚而引领时代发展的步伐；二是不断创新简单易行、便民利民的实效化解决纠纷的审判方式，使我国司法审判既能够与社会成员参与司法的能力相适应，同时也能够满足有效化解社会成员日常生活中矛盾纠纷的要求。过去几十年的经验教训表明，人民法院的创新和发展必须两方面兼顾。放弃前者的努力，司法的权威就无从建立，更难以担负起倡导和维护现代社会基本秩序的职责；而忽略后者，司法势必会脱离社会实际，也无法实现化解社会矛盾和纠纷的任务。为此，应在认真总结历史经验教训的基础上，研究和探索两种不同发展进路的具体内容与方式，特别是找准这两个方面相互融合的具体路径，从根本上增强司法对社会的适应性。


第二，必须进一步强化司法人员的法治观念，用法治思维正确处理审判工作中所面临的一些基本关系。这些年，司法不公现象与司法人员法治观念的淡薄有很大关系。为此，应当不断重申法治的一些基本原则，强化司法人员的法治观念。一是应坚持法律面前人人平等原则，在司法个案中，拒绝和排斥任何特权的影响；二是应坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则，把以事实为依据、以法律为准绳作为实现个案公正的基本要求；三是应坚持不偏不倚、不枉不纵、中立裁判的原则，尊重审判活动的基本特性和客观规律。与此同时，在审判活动中，还应运用法治思维，正确处理好审判活动所实际面临、并且直接影响公正司法或影响人们对司法公正评价的一些基本关系。主要是：正确处理实质公正与形式公正的关系，把追求实质公正作为审判活动的主要取向；正确处理实体与程序的关系，既要注意程序的刚性约束，又应审慎地对待程序性失权问题，尤其应充分考虑当事人对程序要求的适应能力；正确处理公正与效率的关系，坚持公正与效率并重与兼顾；正确处理法理与情理的关系，既要彰显法理的规则意义，又必须考虑情理在现实生活中的影响，使审判行为能够获得更为广泛的社会支持。


第三，全面构建科学、合理的人民法院内部审判运行机制，为公正司法提供基础性保障。根据我国宪法规定，我国审判权由人民法院集体（而不是法官个人）行使，在机构集体行使审判权的情况下，不可避免会出现“多主体、层级化、复合式”的定案方式。因此，必须合理界定法院内各主体、各层级在审判活动中的权力和职责，形成基本的法院内部审判运行秩序，从根本上解决法院内部“裁判谁说了算”的问题。在此方面，必须明确，无论是基于法律制度要求，还是基于长期形成的审判经验，我国法院既不能走“院庭长批案制”的老路，也不能完全将裁判权交由法官或合议庭。必须通过恰当的权力关系配置，使审判资源与不同案件处理的实际需求相吻合。在重视法官或合议庭在审判活动中主导作用的前提下，尽可能发挥人民法院集体的智慧与作用。总之，要以界定法院内各主体权力与职责为核心，辅之以一系列配套和保障措施，逐步建立起“权力关系清楚、主体职责明确、监督制约有力、资源配置优化、审判运行透明、内部流程顺畅、指标导向合理、科技全面支撑”的人民法院内部审判运行机制。科学而合理的审判运行机制，既是中国特色司法制度的必要内容，更是司法公正的基础性保障。


第四，改进和完善指标考核体系与考核方式，健全和完善审判质效的监督和控制体系。目前法院内部对审判质效的把控主要依赖于指标体系的评查与考核。但从近些年运行的情况看，指标体系评查与考核存在着不少问题。一方面，指标体系的设计自身存在着一些缺失，项目的设置、分值、权重系数等都有一些不科学、不合理的地方，不能对司法活动形成很好的导向，尤其是不能客观地反映不同层级、不同地区法院的真实审判水平；另一方面，各种数据的生成方式不很可靠，少数法院存在着弄虚作假的问题，由此既可能损伤一些法院的工作积极性，更可能消解指标体系的实际约束力。因此，全面提高审判质效，不仅要进一步改进和完善指标考核体系和考核方式，更应着眼于从多方面入手，健全和完善审判质效的监督和控制体系。要在程序法规定的框架内，根据审判运行的实际情况，重构和再造法院内部审理流程，分解审判节点，明确节点责任。与此同时，应在面上建立发改案件分析制度、新类型案件研究制度、重大错误裁判案件通报究责制度、司法文书质量评查制度、阶段时期审判质效分析制度等，有针对地解决影响审判质效的关键环节和关键性问题。


第五，正确处理调解与判决的关系，避免调判关系处理失当而影响公正司法，进而损害司法的公信力。调解与判决，不只是法院解决纠纷的两种基本方式，在实践中，调解或判决的选择以及如何具体适用调解或判决，不仅关系到程序公正，也关系到实体公正。近几十年来，人民法院在调判关系处理中出现过几度反复，法院内外对此反映都比较强烈。我认为，对调解与判决这两种方式不应简单、先验性地给予孰优孰劣的评价，也不应在不同阶段强调哪一种方式更应优先。除了一般遵循“能调则调、当判则判”的原则外，更应把握的是：对于人民群众在日常生活中所发生的矛盾和纠纷应当坚持以调解为主，尽可能避免在纠纷解决过程中激化当事人之间的对立和冲突，同时，对于法律规定不够明确或存在明显冲突，以及简单地适用法律条款处理可能会形成实质上不公正的一些案件，也应立足于调解；而对于现代经济交往中所发生的各种纠纷，则应当在尊重当事人处分权的前提下，更多地采用判决的方式，以彰显法律规则的约束力和司法的社会导向作用，把司法公正建立在坚实的法律基础之上。


第六，规范和统一最高人民法院的指导文件及指导方式，并明确其效力。目前司法中的某些混乱现象与最高人民法院的某些指导文件质量不高、指导方式混乱、指导效力不明确具有一定关系。不少司法解释缺少对社会事实复杂性的充分考虑，失之简单片面和绝对；某些指导文件的文字表达失准，语焉不详，形成“司法解释还需要进一步解释”的尴尬局面。更为突出的是，出自最高人民法院、并对下级法院审判具有实际影响的各种司法解释、公报案例、领导讲话、工作意见、通知、批复、纪要、答记者问乃至集体或法官个人编著的专业书籍，林林总总，不仅效力层次不明，而且内容不统一、甚至彼此矛盾的情况也屡见不鲜，下级法院常常感到无所适从。因此，提高人民法院公正司法的整体水平，必须在认真清理最高人民法院各种指导文件和指导方式的基础上，对此进行必要的规范和统一。同时应进一步加强司法解释及其他指导文件出台前的调研工作，提高司法解释等文件的质量，使之获得更高的权威性和公信力。


第七，进一步加强审判公开，提高司法的透明度。近几年，各级法院在此方面已做了不少有益的探索，应当在总结成功经验的基础上，对公开的范围、内容、方式、途径、时间等形成一些制度性规定，使之常规化地锲入到各级人民法院审判运行流程之中。在注重裁判结果及部分审判过程向社会公开的同时，更应重视审判行为的内部透明，通过内部网络平台建设和其他审判管理措施，加强对个别化、分散化的审判行为的实时监控，全面实现法院对内部成员审判行为的整体把控。


第八，把维护诚信作为司法审判的重要目标和重要取向。近些年，社会各方面对司法的抱怨与诟病以及司法公信力在某种程度上的下降，一个很重要的原因在于司法在维护诚信方面的力度不够。一方面，守法、守信者运用司法手段维权的成本很高，不仅合法权益在司法程序中往往不能充分地得到实现，而且合理的诉求还可能由于多种原因而得不到法院的支持；另一方面，违法、违约者却往往能够从司法程序中获益，不仅违法、违约成本较低，而且还有可能借助司法手段逃避对应负责任的实际承担。客观地说，形成这种状况的原因不完全在于司法，立法不完善、社会征信体系不健全等都是重要原因，但司法在此方面的疏失也是无法回避的。十分清楚，如果司法在诚信维护方面不能有突出的建树，其公正性就不可能得到全社会的认肯。为此，在当前以至今后较长时期中，应把维护诚信作为司法审判的重要目标和重要取向。要在推动立法进一步完善的同时，运用司法解释以及司法自由裁量权，恰当配置在关及诚信问题上的收益与成本，强化对守法守约者诚信行为的保护，加大对违法违约行为的制裁与惩罚，从根本上扭转诚信守约者吃亏受损，而轻诺寡信者受益获利的现象，此外，还要积极地运用妨害诉讼的强制措施乃至刑事手段，加大对恶意诉讼、故意拖延诉讼以及伪造证据等诉讼欺诈和逃避执行行为的打击。总之，不能让司法成为不诚信者逃避或减轻责任的手段或工具。通过这些措施，让人民群众实实在在地看到人民法院主持公道、弘扬正气、惩恶扬善、维护正义的立场与态度。


第九，培养和建立司法与外部政治力量良性互动的政治生态与工作机制。应当把正确处理司法与外部政治力量的关系作为我国政治体制改革以及民主政治建设的一项重要内容，探索在新的历史条件下加强和改善党对司法工作的领导以及司法配合和服从党和国家中心工作的方式与方法，同时探索并建立能够有效保证人民法院依法独立行使审判权的外部支持和监督机制。在此方面，特别是要把各级领导以个人名义对在审案件向法院作出批示作为一项政治禁忌，避免和杜绝在各种利益的驱使下干预人民法院独立行使审判权的行为与现象，彻底切断“利益驱使权力，权力干预或影响司法”的链条。


第十，进一步研究网络时代司法与舆情之间的关系，恰当地利用和发挥网络舆情对于促进和推动公正司法的作用。各级人民法院都应配备专门力量收集和分析网络舆情，同时应结合审判公开和司法透明的要求，通过恰当的方式加强司法与舆情之间的适时互动。既要使司法受制于广泛的社会监督，又要切实保证司法不受某些情绪化、非理性的舆情所左右。此外，还应以有效措施，培养和引导社会成员形成正确的公正观，提高社会成员辨别是非的能力，为公正司法创造良好的社会环境。


除前述诸方面外，加强对司法人员清正廉洁教育，提高司法人员综合素质，强化司法人员公正司法的信念，探索并建立具有中国特色的法官职业化制度，无疑也是加强公正司法，提高司法公信力的必要措施。
山东省人民政府


山东省专业艺术表演团体管理办法（修正）
山东省人民政府



根据1998年4月30日山东省人民政府令第90号令关于修订《山东省专业艺术表演团体管理办法》的决定进行修正

第一章 总 则
第一条 为加强对专业艺术表演团体（以下简称表演团体）的管理，繁荣艺术表演事业，弘扬民族优秀文化，促进社会主义精神文明建设，根据国家有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省县级以上文化行政主管部门批准设立的表演团体。
第三条 表演团体应坚持文艺为人民服务、为社会主义服务的方向和“百花齐放、百家争鸣”的方针，坚持经济效益和社会效益一致的原则，发展艺术事业，不断满足人民群众的文化生活需求。
第四条 县级以上文化行政部门是表演团体的主管部门。
第五条 各级人民政府应加强对专业艺术表演事业的领导和扶持，使其与经济建设和各项社会事业同步发展。

第二章 表演团体的设立
第六条 表演团体是自主经营、自我管理、自我约束、自我发展的艺术生产、经营、服务的文化实体。
第七条 表演团体的设立、布局应同艺术发展的客观要求及不同地区的实际需要相适应。
第八条 表演团体的设立须经同级人民政府同意，由同级文化行政主管部门逐级上报，省文化行政主管部门审查批准并颁发演出许可证。
第九条 表演团体应具备以下条件：
（一）有达到相应专业水准，能够完成正常创作和演出任务的演职人员；
（二）有与艺术创作、演出相适应的机构；
（三）有保证业务活动正常开展的经费来源；
（四）有排练、演出剧（节）目必需的场所和设施；
（五）有保障演职人员正常工作、学习、生活的基本条件。
第十条 表演团体应以创作演出艺术精品、培养优秀艺术人才为重点，开拓、活跃演出市场，加强创作交流和人才交流，在保证社会效益的前提下，实现社会效益和经济效益的统一。

第三章 表演团体及演职人员的权利和义务
第十一条 表演团体在业务和经营活动中享有以下权力：
（一）自主安排剧（节）目的创作和演出；
（二）按照国家有关规定参加国内外艺术竞赛和交流活动；
（三）灵活自主地采取有利于艺术事业发展的办团措施；
（四）依法开展有偿服务和经营活动；
（五）国家规定的其他权利。
第十二条 表演团体在业务和经营活动中履行下列义务：
（一）完成文化行政主管部门规定的创作、演出（包括为基层观众演出）场次、收入和人才培养等任务指标；
（二）完成文化行政主管部门作为指令性任务下达的属于重大现实题材、革命历史题材和重要的体现民族传统文化价值的大型作品的创作和演出任务；
（三）完成文化行政主管部门安排的临时性非营业演出和对外文化交流任务；
（四）抵制有害人民身心健康的剧（节）目；
（五）引进、培养和合理使用优秀艺术人才，不断提高全体演职人员素质；
（六）国家规定的其他义务。
第十三条 表演团体的演职人员，是专门从事艺术创作和表演事业的文艺工作者，享有以下权利：
（一）进行艺术创作、表演和提出合理化建议；
（二）根据工作需要参加职业培训；
（三）接受专业职称和职务评聘；
（四）在平等条件下参与合理的艺术竞争；
（五）获得相应的任职资格和劳动报酬；
（六）国家规定的其他权利。
第十四条 表演团体的演职人员履行下列义务：
（一）遵守国家法律、法规和其他有关规定及本院（团）规章制度；
（二）积极完成工作任务；
（三）努力学习，不断提高思想素质、文化艺术水平和业务技能；
（四）国家规定的其他义务。

第四章 表演团体的内部管理机制
第十五条 表演团体应建立健全科学的管理制度，逐步形成以创作、演出和人才培养为中心，有利于艺术事业发展的新型管理机制。
第十六条 表演团体实行法人代表负责制，院（团）长为法定代表人，负责表演团体的日常业务和管理工作。院（团）长可以由主管部门任命，也可以通过其他民主方式产生。院（团）副职由院（团）长提名，主管部门考核任用。
第十七条 表演团体应发挥演职人员代表大会和艺术委员会在院（团）管理和创作、演出中的作用。重大问题应向全体演职人员报告。
第十八条 表演团体应引进竞争激励机制，建立健全合同聘任制、岗位责任制等管理制度，对不同类型人员实行相应的管理办法。
（一）与受聘人员签订聘任合同，确定受聘人员责、权、利。
（二）多渠道选拔艺术人才，对于新加入表演团体的人员实行合同聘任制。
（三）对于不适宜从事创作及演出工作的人员，鼓励其转业、转岗，转出艺术系统的，可按有关规定发放转业费；对于从艺多年，接近退（离）休年龄，因各种原因不能再从事创作或演出工作的，可提前办理退（离）休手续，并按有关规定发给提前离岗补助金。
（四）对艺术青春较短的艺种有过贡献，男满50岁、女满45岁的艺术人员，由于身体等客观原因不能转业、转岗，又不到提前退休年龄的，由本人提出申请，可实行单位内部退休办法，按国家规定的退休标准领取工资。如遇国家调整工资，按在职人员对待；达到提前退休年龄时，
再办理提前退休手续。
第十九条 演职人员的流动，必须服从所在院（团）艺术工作的需要和整体利益。在聘人员要求调离的，由本人或接收单位向原院（团）交纳一定数额的培养费或补偿费，并按有关规定办理手续。
演职人员离岗外出演出或从事经营活动，需经院（团）批准并交纳管理费。
第二十条 建立符合艺术工作特点和利于艺术人才成长的工资分配制度。
（一）院（团）领导人的收入应与目标管理指标的完成情况挂钩，演职人员的收入应与社会效益、经济效益挂钩。
（二）实行包括艺术专业职务工资和浮动工资在内的结构工资制；对处于艺术高峰期的主要演职人员，可给予高额浮动工资。
（三）对拒聘人员停发浮动工资，超过规定期限的，按有关规定办理。
第二十一条 拓宽创收渠道，加强财务管理，增强表演团体的自我发展能力。
（一）剧目演出票价实行“以质论价”，演出收入纳入单位预算管理。
（二）开展以“以文补文”、“多业助文”为宗旨的经营活动，为艺术生产提供更多的资金。
（三）加强院（团）财产管理，建立健全财产登记手续。
（四）除重要的政治性演出外，各种公益性演出，组办单位应按规定付给表演团体和演出人员适当演出费。
第二十二条 经文化行政主管部门批准，表演团体可以接受资助，可以与其他单位和个人合作办团、合作经营文化艺术实体；也可以根据国家有关规定，以单位或个人名义建立资助表演团体的艺术发展基金。

第五章 管理与扶持
第二十三条 各级文化行政主管部门应加强对表演团体的管理，履行下列管理职责：
（一）保障国家法律、法规、规章和政策的贯彻实施；
（二）对表演团体的业务活动和经营活动进行指导、监督和服务；
（三）任命或招聘表演团体的法定代表人；
（四）维护院（团）和演职人员的合法权益；
（五）管理表演团体的涉外工作；
（六）国家和省规定的其它职责。
第二十四条 省文化行政主管部门定期对表演团体进行评估，实行分类指导，定级管理。
经评估不具备第九条规定的办团条件，限期内仍达不到要求或经评估已无存在必要的，由原发证机关注销演出许可证。
第二十五条 各级文化行政主管部门和财政部门应在经费上对表演团体给予必要的扶持。
对表演团体的大型修缮、设备购置所需经费，在财力可能的情况下，应尽量安排专项补助；对超额完成演出场次和收入任务的院（团）可按规定发给“超额补贴”；对退（离）休人员的经费实行单列，专款专用；对在岗的舞蹈、杂技、武功演员及管乐演奏员发给“艺术工种补贴”。
对有艺术示范、实验任务，为少年儿童服务，继承发扬某些古老稀有艺术品种及排演反映重大题材剧（节）目的表演团体，应重点扶持，在核拨事业经费时给予照顾。
第二十六条 根据艺术工作的特点，经劳动或人事部门同意，表演团体可按编制向社会招聘急需的艺术人才（包括农村户口人员）。
第二十七条 工商行政管理、税务部门应制定优惠政策，扶持表演团体开展“以文补文”的经营活动。

第六章 奖励与处罚
第二十八条 人民政府或文化行政主管部门应对贯彻执行本办法成绩突出的表演团体及演职人员给予精神或物质奖励。
第二十九条 表演团体违反第十二条，不履行义务的，由同级文化行政主管部门对其主要负责人和直接责任者给予行政处分或经济处罚；侵犯演职人员正当权益的，按有关规定处理。
第三十条 演职人员违反第十四条，不履行义务，或违反第十九条规定的，由所在单位给予行政处分或经济处罚：
私自脱离院（团）工作，经劝说无效的，按有关规定予以除名。
第三十一条 表演团体在创作和演出活动中违反法律、法规和其他有关规定的，依照法律、法规和其他有关规定处理。

第七章 附 则
第三十二条 民间职业剧团和社会其他力量组办的艺术表演团体的管理可参照本办法执行，并接受文化行政主管部门的行业指导和管理。
第三十三条 本办法自1995年2月1日起施行。


1998年4月30日山东省人民政府令第90号令《关于修订〈山东省专业艺术表演团体管理办法〉的决定》业经省政府同意，现予发布施行。


根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，省政府决定对《山东省专业艺术表演团体管理办法》作如下修订：
1．增加一款作为第二十四条第二款：“经评估不具备第九条规定的办团条件，限期内仍达不到要求或经评估已无存在必要的，由原发证机关注销演出许可证。”
2．第三十一条修改为：“表演团体在创作和演出活动中违反法律、法规和其他有关规定的，依照法律、法规和其他有关规定处理。”
3．删去第三十三条。
此外，根据本决定，对以上规章部分条款的顺序作相应的调整。
本决定自公布之日起施行。



1994年12月26日