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印发《潮州市实施技术标准战略奖励办法(试行)》的通知

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印发《潮州市实施技术标准战略奖励办法(试行)》的通知

广东省潮州市人民政府


潮府〔2008〕27号


印发《潮州市实施技术标准战略奖励办法(试行)》的通知

各县、区人民政府(管委会),市府直属各单位,市各开发区管委会:
现将《潮州市实施技术标准战略奖励办法(试行)》印发给你们,请认真贯彻执行。执行中如遇到问题,请迳向市质监局反映。




二○○八年八月十四日

潮州市实施技术标准战略奖励办法
(试 行)

第一条 为全面推进和实施技术标准战略, 鼓励和支持企事业单位积极参与技术标准战略的研究和实施,促进我市产业结构调整优化和经济的全面持续发展,根据上级有关规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条 在潮州市行政区域内依法设立的法人(企业、行业协会、科研单位、院校等单位)可依照本办法的规定申请奖励。
第三条 奖励范围包括:主导或参与制订、修订地方、行业、国内和国际标准;组建标准化活动组织;取得标准化科研项目成果(上列奖励范围均不含农业类项目)。
第四条 本办法所称“国际标准”是指国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)和国际电信联盟(ITU)所制定的标准,以及国际标准化组织确认并公布的其他国际组织制定的标准。
第五条 参与国际标准的起草、制订、修订,并且其提案是唯一被采纳为国际标准核心内容的,为主导制订、修订国际标准的单位。
参与国际标准起草,并且其提案被采纳为国际标准重要内容的,为参与制订、修订国际标准的单位。
第六条 符合下列条件之一的,为主导制订、修订地方标准、行业标准、国家标准的单位:
(一)地方标准、行业标准、国家标准的唯一起草单位;
(二)标准文本的“前言”中排序首位的起草单位。
不符合上述两款所列条件之一的参与标准制订、修订的视为参与制订、修订单位。
第七条 主导或参与制订、修订地方标准、行业标准、国内标准和国际标准按以下标准奖励:
(一)每主导制订、修订一项地方标准,奖励5万元;参与制订、修订的,奖励3万元;
(二)每主导制订、修订一项行业标准,奖励10万元;参与制订、修订的,奖励5万元;
(三)每主导制订、修订一项国家标准,奖励15万元;参与制订、修订的,奖励10万元;
(四)每主导制订、修订一项国际标准,奖励25万元;参与制订、修订的,奖励15万元。
第八条 多个单位同时参与制订、修订同一项地方标准、行业标准、国家标准、国际标准的,按单一项目给予奖励,奖金由所有参与单位平分。
第九条 每承担一项省级标准化科研项目并取得成果的,一次性奖励10万元;每承担一项国家标准化科研项目并取得成果的,一次性奖励20万元。
第十条 组建标准化活动组织并发挥作用的,按以下标准奖励:
(一)对承担广东省专业标准化技术委员会或分技术委员会秘书处或标准化工作组工作的单位,一次性奖励5万元;
(二)对承担全国专业标准化技术委员会或分技术委员会秘书处或标准化工作组工作的单位,一次性奖励10万元;
(三)对承担国际标准化组织专业技术委员会或分技术委员会秘书处或标准化工作组工作的单位,一次性奖励20万元。
第十一条 奖励项目应为上一年度完成的项目,实行一次性奖励。
如果组建标准化工作组获得奖励后,再由本级活动组织晋升为高一级标准化活动组织的,按最高奖励标准补齐奖金。
项目完成时间以相关部门的批准或证明文件为准。
第十二条 对主导制订、修订地方标准、行业标准、国家标准、国际标准的单位,由市政府授予荣誉称号。
第十三条 中央、省驻潮单位、市直有关部门、市属单位、市区(含湘桥区、枫溪区、各开发区)的单位,直接向市质监局申请奖励。潮安、饶平县的单位,向所在地县质监局申请奖励,经当地质监局初审后,向市质监局推荐申报。
第十四条 申请奖励的单位应根据项目的性质提交下列材料:
(一)营业执照、法人登记证或主管部门批准成立的文件(复印件);
(二)法定代表人身份证(复印件)、组织机构代码证书(复印件);
(三)申请地方标准、行业标准、国家标准研制奖励项目的,应提交法定主管部门批准发布该标准的文件或已正式发布的正式标准文本,以及主导制订、修订标准的相关证明材料(包括参与程度证明材料);申请国际标准研制奖励项目的,应提交由国家标准化管理委员会出具的参与制定相关国际标准的有效证明材料;
(四)申请省级、国家级标准化科研奖励项目的,应提交下达相关项目的主管部门出具的成果鉴定或结题验收文件;
(五)申请组建标准化活动组织奖励项目的,应提交国家、省标准化主管部门或国际标准化组织出具的批准成立文件;
(六)其他相关材料。
第十五条 市质监局会同市财政局联合评审年度奖励项目,报市政府核定后,由市政府按规定标准进行奖励。奖金由市财政局直接划入获奖单位的帐户。
第十六条 对弄虚作假骗取奖励的申请单位,应当责令其将奖金全部退缴市财政,予以公开通报批评,并依法追究法律责任。
第十七条 市质监局、市财政局及其工作人员应严格按照本办法规定条件和程序对申请奖励项目予以审查,徇私舞弊、贪污受贿的,依法追究法律责任。
第十八条 本办法由市质监局、市财政局负责解释。
第十九条 本办法自颁布之日起施行。



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试论习惯法及其适用

高军
(江苏技术师范学院人文学院 常州 213001)


[摘要]习惯法在一个国家的法律体系中扮演着不可或缺的角色,我国现行立法确立了习惯法的法源地位。由于习惯法具有行业性、地域性、非明示性的特点,司法实践中易造成适用习惯法的混乱状况,因此,必须确立习惯法适用的规则。
[关键词] 习惯法 适用 查明
在任何民族的法律体系中,习惯法都曾经是最古老的法源。恩格斯曾经概括地指出,“在社会发展某个很早的阶段,产生了这样一种需要:把每天重复的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来,设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯,后来便成了法律。”[1]“习惯法是独立于国家制定法之外, 依据某种社会权威和社会组织, 具有一定强制性的行为规范的总和。”[2]在现代法律体系中,习惯法的作用大大减弱了,除了在非洲一些国家习惯法仍然在实际上起着比较大的作用外,在其他主要法律体系,习惯法已经不是主要渊源。但是,习惯法仍然在一个国家的法律体系中扮演着不可或缺的角色。
一、习惯法作为法源的存在
1.从法社会学视角考察,法律有多种表现形式,“它可以是有组织的有序体,也可以是无组织的松散体”。[3] 古罗马著名法学家乌尔比安认为,“在无成文法可循的情况下,那些长久的习惯常常被当作法和法律来遵守。”[4](P63)尤里安认为,“没有理由不把根深蒂固的习惯作为法律来遵守(人们称它是由习俗形成的法)。事实上,我们遵守它们仅仅是因为人民决定接受它们。那些在无成文法的情况下人民所接受的东西,也有理由为所有人所遵守。”[4](P62-63)而从法人类学、法史的视角考察,习惯法是法律的最早渊源形式,它先于国家的存在而存在。 “有国家以前之社会及初期之国家,习惯几占法律之全部”。[5]“远古时代的法律无一例外都是习惯法,部落法时代的法均为习惯法。早期的成文法也只是习惯法的汇编,罗马的十二表法、两河流域的乌尔纳姆法典和汉漠拉比法典概莫能外。古希腊的法律、古罗马王政共和时期习惯均为主要法源”。“随着制定法日益发展,习惯法的地位开始下降,但也存在反复。罗马帝政时期,制定法极为发达,习惯法地位很低。但在罗马灭亡、北方野蛮民族入侵以后的中世纪,习惯法又成了主要的法律。”[6](P43-44)然而,自18世纪至19世纪之初,中央集权各国为谋法律的统一,大规模编纂法典,在理性主义思潮支配下,力图将民法法规悉罗入而无遗。1804年的拿破仑法典,1811年奥地利民法典,皆有否认习惯法效力之倾向。至19世纪历史法学说渐盛,排除成文法万能之思想,1896年之德国民法关于此点未设规定,1907年瑞士民法第1条始明定习惯法对于成文法有补充的效力。[7]
2.从比较法角度考察,直到今天,普通法国家司法所奉行的遵循先例原则,即遵循的是惯例(习惯)。例如,美国《统一商法典》也总是随着商业习惯的变化而变化,而不是相反。在民法领域,“现代各国民法均承认习惯为法源之一”,[8](P28)一些国家的民法典中,还对习惯法的法源地位明文予以确认。例如,《瑞士民法典》第1条即规定,“凡依本法文字或释义有相应规定的任何法律问题,一律适用本法。无法从本法得出相应规定时,法官应依据习惯法裁判;如无习惯法时,依据自己如作为立法者应提出的规则裁判”。《意大利民法典》第一条“法源说明”中亦明确地将惯例列为法源。在商法领域,习惯法的法律渊源地位更为突出,一些国家商法上甚至明确规定,没有习惯时,方适用法律(制定法) 。而在国际法领域,不成文的国际法一般规则作为国际习惯法发挥着重要的作用。
3.我国现行立法对习惯法的态度。中华人民共和国建国以后,长期以来,习惯作为法源的作用是比较有限的,但亦并未禁绝。例如,1949年的《政治协商会议共同纲领》第53条的规定:“我国各少数民族均有保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。”现行宪法第4条第4款规定:“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”现行《民族区域自治法》第10条规定,“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”上述规定为确立习惯法在我国法律体系中的地位奠定了宪政基础。在民事立法和司法方面,习惯法受到了尊重。例如,作为新中国建立后的第一部法律——1950年婚姻法在列举禁止结婚诸情形的同时,规定“对其他五代以内的旁系血亲间禁止结婚,从习惯”。1951年7月18日,《最高人民法院西南分院关于赘婿要求继承岳父母财产问题的批复》中指出,“如当地有习惯,而不违反政策精神者,则可酌情处理。” 1953年6月15日,《中央人民政府司法部关于不同民族男女结婚后所生子女应属何族问题的复函》认为,不同民族结婚后所生子女应属何族,“应根据群众一般习惯决定”。
我国现行法律体系中,相当一些法律、法规涉及到习惯法方面的内容。例如,《人民警察法》第20条要求警察“尊重人民群众的风俗习惯”。《监狱法》第52条规定“对少数民族罪犯的特殊生活习惯,应当予以照顾”。《戒严法》第29条规定戒严执勤人员“尊重当地民族风俗习惯”。尤其应当指出的是,由于目前我国尚未诞生统一的民法典,民事立法处于分散、不完备的状态,因此,习惯法补充民法法源的地位不可或缺,习惯法作为法源实际上已被我国民事立法所确立。例如,《民法通则》第151条规定,“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则,结合当地民族特点,制定变通的或者补充的单行条例或者规定”。第142条规定,“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际惯例”。《婚姻法》第50条规定,“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况,制定变通规定”。《继承法》第35条规定,“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法的原则,结合当地民族财产继承的具体情况,制定变通的或者补充的规定”。《消费者权益保障法》第14条规定,“消费者在购买、使用商品和接受服务时,享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利”。《物权法》第85条规定,“法律、法规对处理相邻关系有规定的,依照其规定;法律、法规没有规定的,可以按照当地习惯”;第116条第2款规定,“法定孳息,当事人有约定的,按照约定取得;没有约定或者约定不明确的,按照交易习惯取得”;而《合同法》中共有9处提到适用交易习惯,或根据交易习惯确立,或存在交易习惯的则排除合同法一般条款的适用而优先适用交易习惯等内容。总之,当前在我国,习惯法的作用主要表现在有关少数民族的婚姻、继承等方面以及某些涉外方面的规定所遵从的国际惯例。[9]
二、习惯法成立的条件、特点、功能及其适用范围
习惯法成立通常须具备下列条件:1.外部要素:须有继续不息,反复奉行之习惯存在。此项习惯,为全国人民所遵守者,则形成普遍;2.内部要素:须为人人确信其有法之效力;3.须系法规所未规定之事项,与制定法不矛盾;4.须不违背公共秩序与善良风俗;5.须经国家(法院)明示或默示承认。例如,奥地利民法第10条规定,“习惯,须法典定为可以适用时,始可适用”;日本法例第2条规定,“习惯,仅限于为法令之规定所认,及关于法令无规定之事项,为有效”。最高审判机关(最高法院)的判例,常为习惯法之良好渊源。[10]
习惯法具有以下特点:1.行业性和地域性。民事习惯经常是分散、不统一的,每一个地区的民事习惯不尽相同,同一个地区的民事习惯也不尽一样,所谓“三里不同风,五里不同俗”正是民事习惯地域性的形象反映。因此,某一民事习惯往往只能适应特定地区或地域社会生活的调整需要,从一般意义来说,它不能普遍适应更广范围内的人们生产生活的需要,面对跨地区、跨行业的纠纷时,习惯法的狭隘性很容易造成仁者见仁、智者见智、莫衷一是的情况。[11]2.非明示性。习惯法是在长期的生产、生活中逐渐形成的,通常是不成文的,外界不易了解。3.稳定性。习惯法是由人们在长期的生产、生活中反复实践,自发渐进形成的,作为历史的积淀,具有较强的稳定性,有的习惯法的影响是如此的弥久,甚至可以延续上千年。事实上,正如古罗马法学家赫尔莫杰尼安所认为的那样,“那些由长期习惯确认了的并且被长年遵守的东西,同写成文字的法一样,被作为公民间的默认协议”。[4](P63-64)正是由于某一行为积年累月,世代相传,行之久远,化于内心,积淀成为民间习惯,具有稳定性,才具有了法的效力。
习惯法是由习惯发展而来的一种法的渊源,其功能主要在于弥补成文法漏洞。众所周知,由于人的理性是有限的,立法者无法通过立法穷尽所有事项,成文法国家即使有了完备的民法典,也不可能做到对民事生活的一切关系都有明确规定。更何况社会生活总是不断发展变化,将不断产生一些新的关系、新的问题,无法从现行法中找到相应的规定,这就为习惯法留下了生存空间,民事习惯的存在,在一定程度上丰富和弥补了国家制定法调控机制的不足,成为一种有效的补救手段和协同方式。[12] 习惯法主要依靠民众的普遍认可,依靠情感、良好的心理认同,价值利益取向的共同性和社会舆论来实施和维持,与国家法相比,不具有“强制性”,体现的是一种“同意权力”。因此,习惯法的实行成本明显的小于国家法。当前,“建设社会主义和谐社会”过程中,由于民事纠纷的可调和性、复杂多样性等特点,从私法自治的角度出发,民事审判在追求公正、效率的同时,应当尽可能地遵从当事人自愿原则,充分利用当地的习惯法公正地裁断案件,这应当被列为审判方式改革的一项重要内容。
习惯法作为法源,其适用范围主要体现在非处罚性的法律领域。在刑法领域,“罪刑法定”原则明确排除了习惯法适用的空间。习惯法最主要的适用领域是在民商法领域,此外,在行政法中亦偶尔有运用。例如,我国台湾地区《水利法》第1条规定:“水利行政之处理及水利事业之兴办,依本法之规定。但地方习惯与本法不相抵触者,得从习惯。”但在行政处罚方面,台湾不承认习惯法的法源地位。
三、法院适用习惯法通常应遵守的规则
习惯法何以取得法律效力,学术界主要有国家认可说和社会公认说两种观点。中国、前苏联和大陆法系的国家持“国家认可说”为多,英国、美国的学者则多持社会公认说。规范法学派持国家认可说,社会法学派主社会力量说。[6](P42) 但无论采国家认可说还是社会公认说,习惯法都具有上述的行业性、地域性、非明示性的特点,这决定了习惯法适用的困难。但是,“尽管习惯法具有神秘色彩使人不易觉察,但对于习惯法的出现、传播和得到承认的方式有所揭示并不是不可能的。”[13](P42)当前,我国司法实践中经常涉及到习惯法的运用,但由于我国立法尚未确立习惯法适用的规则,各地司法机关在司法实践中运用习惯法方面还处于比较混乱的状态。因此,确立习惯法适用的规则显得极为必要。笔者认为,法院适用习惯法通常应遵守以下规则。
1.法律对适用习惯法有明文规定的,从其规定。例如,在国际贸易场合,按照我国现行《民法通则》及《海商法》的规定,国际惯例、国际条约和国内法的适用顺序是:我国缔结或参加的国际条约、国内立法、国际惯例。需要补充说明的是,我国法律中的上述规定,与国际贸易法中的规定并不一致。例如,1964年的《国际货物买卖统一法》第9条第2款规定:“除当事人另有约定外,凡本法与国际惯例有抵触时,优先适用惯例”。.
2.法律对适用习惯法无明文规定的,“当一般法与地区性、职业性等习惯发生冲突时,显然是前者占优势”[13](P49)即一般情况下制定法应优先于习惯法适用。法制统一原则是现代法治国家所奉行的一项基本原则,也是建设法治社会的一项基本要求,其目的在于维护法律的位阶,避免法律适用的紊乱,保障法律的尊严。为保证法制的统一,瑞士民法典以及我国台湾地区民法典均规定了制定法优先适用的原则。制定法优先意味着如果法律已设明文规定,即无适用习惯法的余地,只有法律无明文规定才可适用习惯法,“习惯仅有补充法律的效力,故习惯成立的时间,无论在法律制定之前或其后,凡与成文法相抵触时,均不能认为有法的效力。” [14](P56) 因此,按照其要求,在我国任何地方执法部门不得以照顾民族关系等为借口,以习惯法代替刑法,不得对民族地区存在的溺杀女婴和拐卖妇女等刑事犯罪行为网开一面。
3.习惯法通常属于不成文法范畴,但也有通过成文法予以规定的情况。例如,历史上的《萨克森法典》或格阿提阿尼教会法汇编最初常常是对遗传下来的习惯法规范的“私人”记录。[15]现代国家的法律中偶尔也会出现通过成文法认可习惯法的情况,如果成文立法中有习惯法的规定,则优先于不成文的习惯法予以适用。
4.当事人之间可以通过协议决定习惯法的适用。杜摩兰在《巴黎习惯法评述》中,主张在契约关系中应该适用当事人自主选择的那一习惯法。南非《习惯法适用法》(草案)中规定,“在决定是否适用习惯法时,法院可以给予当事人之间明示或默示的适用习惯法的协议以效力,除非法院确信这样做是不适当的”。在当事人之间没有关于决定习惯法适用方面的协议时,“法院可以适用与当事人或案件有最密切联系的习惯法”,“在这种情况下,法院一般应考虑以下因素:当事人之间任何交易的性质、形式和目的;诉讼原因发生地;当事人各自的生活方式;为决定对于土地的利益的目的,该土地的所在地等等”。
5.习惯法查明是习惯法适用的前提,习惯法查明一般应遵守以下规则。
首先,习惯法查明奉行“谁主张,谁举证”的原则。例如,我国台湾地区1924年上字第1432号判决,“习惯法则之成立,以习惯事实为基础,故主张习惯法则,以为攻击防御方法者,自应依主张事实之通例,就此项多年惯行,为地方之人均认其有拘束其行为之效力之事实,负举证责任。如不能举出确切可信之凭证,以为证明,自不能认为有此习惯之存在。” [14](P57)为查明习惯法规则的存在或内容,法院可以参考以下材料:案例、教材以及其他权威性材料;通过口头或书面形式接受专家意见等。一般而言,如果无相反的证据,推定在有权限的机关和团体的正式汇编中公布的惯例为已经存在的惯例。对此,《意大利民法典》第9条予以了明文规定。
其次,习惯法不得与强制性法律规范相冲突,同时,亦不违反公序良俗。古罗马法学家杰尔苏认为,“那些不是由理性引进的,而是先因错误后因习惯而形成的做法,不再适用于其他类似案件”。[4] (P65)《日本民法典》九十二条规定,“有与法令中无关公共秩序的规定相异的习惯,如果可以认定法律行为当事人有依该习惯的意思时,则从其习惯。”我国台湾地区民法典第2条则直接规定了,“民事所适用之习惯,以不背于公共秩序或善良风俗者为限。”台湾地区曾有不动产所有人变卖不动产时其亲属有优先购买权的习惯,法院认定这种风俗不利于财产的流转和社会资源配置利益的最优化原则,故其有背于公序良俗原则,此种习惯不能约束有关当事人,即该习惯无效。
再次,必须区别习惯法与偶尔的习惯。所谓习惯,是指经过长期的社会实践而形成的一种为人们自觉遵守的行为模式,即“多数人对同一事项,经过长时间,反复而为同一行为”,“习惯是一种事实上的惯例。其通行于全国者,谓之一般习惯。通行于一地方者,谓之地方习惯。至一般人所信行者,谓之普通习惯。适用于特种身份或职业及地位者,谓之特别习惯”。[8](P28) “与习惯法应严予区别的,系事实上的习惯,此仅属一种惯行,尚欠缺法的确信。易言之,即一般人尚未具有此种惯行必须遵从,倘不遵从其共同生活势将不能维持的确信。此种事实上习惯不具法源性,无补充法律的效力。” [14](P58)
最后,新习惯法优于旧习惯法。习惯法不能脱离社会而独立存在,受政治、经济、文化等因素的影响,习惯法在内容、形式、实施方式等方面都会进行着缓慢的变化,所谓的“一代有一代之约例”,“有立新之约”,[16]正是形象地反映了习惯法的这种变化。根据“后法优于前法”的法理,应当优先适用新的习惯法。
[参考文献]
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本文发表在《山东科技大学学报》2007年第5期

涉诉上访现象的法理分析

彭德才

一、民众涉诉上访法理基础及政法传统
涉诉信访,一般是指自然人、法人或其他组织采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式,向各级人民法院反映情况,提出意见、建议和要求,依法应由人民法院处理的活动。信访事项一般包括:不服各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为;咨询有关政策、法律和问题,寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。
各级法院每年都要接待大量的公民的来信来访,据统计,1993年至1997年最高人民法院共处理和接待来信来访54万件次,2001全年共处理和接待来信来访15万件次,2003全年共处理和接待来信来访12万件次,2004年,地方各级人民法院办理来信来访422万件次。长年来各级法院也始终把减少信访数量作为其奋斗的一个目标,这是法院的一项重要而繁杂的工作。早在1957年7月2日,最高法院院长董必武就在第一届人大四次会议上讲:“这(接待信访申诉)是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”近半个世纪后,现任最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出:“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制,因此接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉,是我院一项极为繁重的工作。”同时,对于上访民众来讲,上访也并非一件易事,并非一定就意味着能“得到一个说法”。但是涉诉上访却依然如火如荼,这有其深刻的原因。
(一)涉诉上访的宪法基础
现行宪法明文规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”。“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复”。 由此可见,信访权(包括涉诉信访权)是国家赋予人民的宪法性权利,信访是一种行使宪法规定的权利义务的方式,作为国家审判机关,接待信访是它的义务。根据现行宪法,信访权可以分为两大类:一是批评建议的权利,这是公民参与社会与国家管理的权利。一是控告、申诉、检举的权利。由此可知,我国的信访权具有双重的意义:首先,它是重要的公权利;另一面,信访权具有保障私权的性质,公民通过信访权的行使主张私权利的存在并寻求司法救济。
(二)涉诉信访制度体现了党的工作路线
涉诉信访是我党基本工作路线在司法领域内的体现,新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面:一是司法的群众路线,一是司法的实事求是原则。 首先就司法的群众路线而言,它的实质在于强调,任何司法官员,无论级别高低都应当不拘泥形式,与群众直接接触。早在延安时期,毛泽东就曾对时任陕甘宁高等法院院长的谢觉哉讲,司法也应大家动手,不要只靠专问案子的推事、裁判员,还有一条规律:任何事都要请教群众。 走群众路线正是人民司法的传统之一。新中国第一任最高法院院长沈钧儒讲:“人民司法工作,是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作,人民司法工作者应该全心全意为人民服务;因而群众路线是人民司法的一个基本问题。” 其次,就司法的实事求是原则而言,人民司法承认存在错案,要求“有错必纠。”1952年彭真在政法干部训练会议上强调:“我们要坚持以事实为根据,法律为准绳,发现冤案、错案就纠正。” 既然我们承认客观上有“错案”,那么在来信、来访中,当事人不服各级法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉,是“法院发现错判案件的送上门来的材料”。 也正在此历史基础支撑下,信访被认为是人民司法的具体举措而取得合法的制度地位。
二、涉诉上访现象的原因考察
前述的法理基础及政法传统表明,民众上访不但有其合法性,而且有利于司法建设,这是涉诉上访得以被许可存在的前提条件。但是,涉诉信访洪峰现象的出现仍有其他多方面的原因。
(一)社会转型与涉诉上访
现今,我国正在经历由单位社会向契约社会的转型,这种转型产生两个重要的社会后果:一是人们的关系类型发生了根本的改变,由单位社会里权力服从关系转向契约社会中人们平权的关系。因此也就产生了第二个变化:纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中,由于主要的关系是权力服从关系,这种关系中发生纠纷的概率相对低,纠纷即使产生,外化出来的也很少,走出单位的纠纷就更少。契约社会则不然,在契约型社会里,由于人的关系是平等的权利关系,双方发生纠纷的概率本身就很大,再加上双方是平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决;失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降,纠纷便大量由基层向上传递。 在这外化出来的纠纷中,相当一部分被诉至法院,法院解决纠纷的数量随之大大增多,涉诉上访的数量也就因此增多。
(二)公民传统观念、法律意识与涉诉上访
涉诉上访与我国民众的传统思想观念、法律意识也存在密切的联系。第一,朴素的刑罚报应观影响着涉诉上访。“以牙还牙、以眼还眼、杀人偿命”的观念至今仍影响我国的普通民众,在刑事涉诉上访案件中,尤其是死刑涉诉上访案件中,许多刑事被害人因为法院的判决与其内心期望的刑罚存在差距而走上上访的道路。
江西省上饶县的付某因为其女付某某在深圳打工时被杀,案犯祝某在深圳中院一审被判死刑,广东省高院二审时改判死缓,付某对此坚决不服,先后赴京上访13次。江西省铅山县的颜某因其妻子被杀,因法院未判处罪犯许某死刑及民事赔偿未执行到位而上访。
第二,清官情结影响着涉诉上访。我国古代虽然也有较为完备的法制,但却从来没有成为调整社会关系和治理国家的主导力量,主要是依人而治,靠当权者的贤能和权威来治理国家,法律则成为权力者的工具。普通民众则渴盼“青天”,把权利的申张和正义的实现寄托在贤明的领导人和好的干部身上,他们也许不大相信法律,却都相信清官。清官意识在人们的内心深处扎了几千年的根,直到现在也难以舍弃挥却,并在信访活动中得到了集中体现,如己经进入司法程序的案件,当事人希望通过信访来加重其胜诉的筹码。清官情结同时也坚定了上访者的意志。
四川威远县的朱某,为要回原属于自己的几间老屋,不服威远县法院判决,持续25年不断上访,她逢人便说:“我相信党的实事求是,相信法律的公正。
第三,不断增强却朦胧的法律意识影响着涉诉上访。我国公民民主意识和法律意识在不断增强,公民要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强,但是由于许多公民的朦胧法律意识和法律知识水平所限,不知应如何通过法律途径来维护自身的合法权益,这便使得群众维护自身合法权益的愿望通过信访渠道反映出来。加之我国自古以来的就有“惧讼”和“仇讼”的思想,群众习惯于通过行政手段解决纠纷,而不愿通过司法途径来解决矛盾纠纷。
(三)弱势司法与涉诉上访
涉法信访存在的一个重要原因在于“弱势司法”。“弱势司法”与司法权威缺失及诉讼成本高昂存在密切关联。
现阶段,我国的司法权威观念在普通百姓心中远未确立,这是与我国法院制度设置的不完善,法院的地位不独立于行政机关,司法不公,我国的民族传统与精神没有法治传统等诸多因素是分不开的。首先,法院制度设置的不完善。其一,法院地方化。所谓法院的地方化,是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方,不属于中央的一种司法体制模式。其二,司法模式行政化。这表现为法院内部审判业务运作模式的行政化、审判委员会审批制、法官之间的等级制以及上下级法院关系行政化等方面。其次,司法不独立。司法权的行政化、司法权的地方化、地方保护主义以及法院内部管理制度混乱等因素致使司法权在实际运作过程中难以实现真正的独立。复次,司法不公。司法公正是司法权威得以存在的前提条件,源于裁判者本身的素质等原因,在立案、审理、裁决、执行阶段司法不公、枉法裁判的现象仍然十分常见,这种现象致使民众对司法产生不信任感。再次,传统的人治观念、畏法厌讼、惧法耻讼观念也影响着司法权威的确立。
高昂的诉讼成本也迫使许多民众走上上访的道路。下面的案例对此可作一个充分的说明:
一打工者甲因劳动争议选择了仲裁,首先支付仲裁费 380 元,律师费 1000元;然后对仲裁结果不服,遂向法院起诉,支付律师费 1500 元,诉讼费 600 元;之后,又对一审判决不服,提起上诉,支付上诉费 60 元,律师费 3500 元。总计 7040 元(不计交通、住宿等其他费用),并耗时 16 个月才解决。这些花费对一般家庭来说应该是个不小的数目了,但是如果采取上访的途径,这些花费就根本不存在了,而且很可能处理得更快。另外,由于种种原因,现实中司法途径的公正性也很难得到保障,或者至少当事人心目中的“正义”很难实现。所以,在这种情况下,无论是从经济效益上,还是从正义诉求上,都迫使当事者选择了上访之路。
(四)强势信访与涉诉上访
随着单位社会解体的加速,新的社会纠纷大量产生,由于上述公民清官情结、畏讼耻讼、诉讼成本高昂、司法权威缺位等原因,大量的矛盾被反映到了信访部门,这就形成了新的上访热。上访热导致至少以下两个结果:一为信访机构增多,包括法院在内的各级各类的机关内部都成立了信访机构;二为信访机构权利增强,信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。信访机构增多和信访机构权力增强导致民众信访越来越有实效。有实效的上访信息又刺激了民众上访的积极性,上访积极性的增加导致上访人数的增加,上访人数增加的压力促使信访机构提高效力,并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来,强化信访的努力在各地都存在,这一趋势使信访机构权力不断增加,信访与权力评价的关联度日益加深,信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出,信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情:一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利,这使许多受到侵害的良善公民走向信访;二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益,起码信访使一些人(不是全部)通过上访取得了在制度内无法获取的利益。 由此产生下面这个怪圈:
上访洪峰→影响社会和谐→预防和处理信访的能力成为考核政绩的重要指标→投入信访机构的人力、物力增加、信访机构权力增强→民众上访成功几率加大→成功上访刺激更多民众的上访热情、上访继续增多→对上访的投入继续加大→上访更有实效→更多的上访→最终形成了无法解决的上访洪流。
三、应对涉法涉诉上访的对策
(一)树立司法权威
现在的司法本身存在问题,这是涉诉上访大增的原因,但是,不是主要的原因。涉诉上访频发的主要原因不在于审判本身,而在于法院的生态环境不好。社会一方面赋予法院解决纠纷的功能,另一面又对它不信任,不赋予它以独立的地位,事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质。这从两个方面推动涉诉上访:一是当事人对法院判决公正性的怀疑,二是对法院的裁判心存改判的预期。如果法院的判决是最终的,还有谁到法院外去寻求救济?因此,必须赋予法院独立、最终地解决社会纠纷的权力,在法治国家,纠纷问题由法院按法律说了算,没有其他可行之道。 同时,积极推动司法改革,理顺司法体制,合理设计审级结构,有条件的实行三审终审,最大限度地实现司法公正和效率,从源头上减少公民信访的绝对数量。
(二)准确定位涉诉信访制度的功能
实际上,我国的信访制度已经陷入了一个十分尴尬的境地。一方面国家认同信访制度是我国最基本的民意表达制度,承认信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利,其价值取向是为人民服务和保障公民的合法权益。另一方面又一再强调社会的安定团结和稳定的大局,把各种问题解决在基层,在社会稳定的统一目标下,想尽一切办法阻止越级上访、集体上访、重复上访,尤其是重大节庆和会议期间的赴京上访,以信访量的多少为各地方政府排序,将大幅度减少信访量作为社会稳定的考核指标。那么信访制度的设立到底是以弘扬公民民主政治权利、解决社会进程中所暴露出来的问题为己任呢,还是以减少乃至消除这种中国特色的信访现象,维护稳定为主要工作目标呢?实际情况是我们信访工作部门两种自相矛盾的工作都要做,这种矛盾无疑使信访制度在功能上陷入模糊。此外,信访制度的非规范性、非程序性、非专业性、结果的高度或然性等弊端也饱受学者诟病。对于信访制度所暴露出来的问题,学界存在三种改革的建议:一为加强信访功能说,二为取消信访制度说,三为单纯信息传递机构说。笔者赞同第三种观点,如前所述,强化信访只会导致更大的信访洪峰;信访制度也不能立即废除,它有其深刻的法理及政策基础,在当前也具有重要的现实价值,试图在短期内废除信访制度的想法根本不具有任何现实可能性。正确的选择是强化法院的功能,将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。


参考文献
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