完善《江西省山林权属调解处理办法》之我见
董志坚
我省在市场经济发展到现阶段，实行的林业产权制度改革具有特殊的意义。林改的首要任务是明晰产权，在这一点上，这次林改结合运用地形图，彻底解决了以往“四次林业改革”中，四至界址模糊，难以确权问题，真正做到了林权证的“唯一性”、“排他性”。之所以这样说，是因为这次林改需经拼图，可以避免宗地重复现象，地形图标明的宗地位置是固定不变的。以往的土地证、“三定”时的林权证，只标四至界址如：“东：山脊、南：农田、西：山槽、北：齐龙分水”像这样四至界址，在山里可以找到无数符合四至的地形，且当时没有经过接界和拼图这样的程序，造成重登现象严重。
这次林改是各种林权争议集中暴发的时点，也是引发各类争议的导火索。据统计我县林权争议信访案，占信访案总量的三分之一以上，有的甚至上省、上京上访。因此有些人认为这次林改是失败的。其实不然，一九八一年至一九八三年的林业三定，是以政府为主，自留山、责任山划分方案由大队、生产队制定。对于打上了二十多年大锅饭思想烙印的农民来说，一下子难以转过弯来，认为现在分了，可能过几年又要统起来，加上当时计划经济林木不很值钱和林业生产周期长，担心政策有变化等因素影响，农民利用自留山、责任山造林的积极性不高。这次为什么会因林改而引发这么多的林权争议，恰恰说明农民对这次林改有新的认识，把林地和农田摆在平等的位置看待，成为他们赖以生存不可缺少的生产资料。这就是这次林改的精髓。
面对着各种各样林权争议，面对着农民为了解决争议耗尽了人力、物力、财力的那种无奈、无助和马拉松式的解决争议过程这种无望的目光。我们政府该为他们做些什么呢？目前调解处理林权争议的唯一依据是１９９０年１２月２８日江西省第七届人大常委会第十八次会议通过的《江西省山林权属争议调解处理办法》。这法规性文件在以往的调解处理山林权属问题上，起到过很重要的作用。但随着社会的进步，经历过整整十八年的此项法规或多获或少存在一些问题，需要得到进一步完善。这样就能更好地保护弱势群体，维护所有者的合法权益，对那些仗势欺人，借山林权属争议聚众闹事、行凶、械斗、哄抢等不法行为有力打击，确保林区安定团结。
据我对《江西省山林权属调解处理办法》的理解，提出以下十一点完善意见，仅供参考。建议尽快派专家、学者组成调研组，深入基层、农村开展调查研究，全面完善该办法，为解决山林权属争议提供更有力的政策、法规依据：
第一、首先：公民不可能与全民所有制单位之间发生山林权属争议，因为他们所有制性质不同，如果产生争议也是所有权之间的争议。其次：目前有些林农缺乏法律法规知识，发生山林权属争议后，首先想到寻求司法途径向人民法院提起诉讼解决争议。法院或律师为了自身利益，不告知当事人山林权属争议首先应由林权办解决，而受理山林权争议案。审来审去不了了之，就要求原告撤诉，推到林权办。当事人花了起诉费和律师费劳命伤财而没办成事。根据《江西省调处土地权属争议暂行规定》（１９９１年１１月１４日省政府令第６号发布）第十一条：“……未经人民政府调处的土地权属争议，当事人不得先行向人民法院提起诉讼。”建议将《办法》第二章，第十条修改为：
公民之间、公民与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的山林权属争议，应该由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，当事人可向山林座落地所在乡（镇）人民政府提出调处申请；跨乡（镇）的，可向县林业行政主管部门提出调处申请。未经人民政府调处的山林权属争议，当事人不得先行向人民法院提起诉讼。
第二、建议将《办法》第十一条修改为：
（三）请求调处事项，并附地形意识图。
（四）请求调处的事实和理由。
（五）有关证据材料及来源，证人的姓名、工作单位或地址。
第三、建议《办法》在第二章增加一条规定“调处的程序”：
第？条 山林权属调解处理程序：
（一）申请人提出调处申请；
（二）人民政府或林业主管部门在收到申请书之日起15日决定是否受理。决定不受理的应当书面通知申请人，并说明理由；
（三）决定受理的应当在决定受理之日起5日内将申请书副本送达被申请人；
（四）被申请人在收到申请书副本之日起1个月内提交答辩书和证据材料，逾期不提交答辩书又不说明理由的，不影响作出处理决定；
（五）人民政府或林业主管部门向争议的双方下达“争议山场封山通知书”；
（六）人民政府或林业主管部门组织争议双方乡镇干部、林业工作站、村组干部、双方当事人参加的现场勘界，并做好现场勘界笔录；
（七）人民政府或林业主管部门对争议双方提供的各种证据材料进行审?耍?哉障殖】苯缜榭鼋?凶酆戏治觯?匾?倍运?降笔氯艘酝獾钠渌?喙厝嗽苯?械?巳≈ぃ?龊醚?时事迹?br>
（八）人民政府或林业主管部门组织争议双方的当事人、双方所在的人民政府的干部、林业工作站工作人员、当事人所在的村组干部参加协商调解会，协商情况记录在案，协商调解达成一致意见的，制作书面调解书；
（九）经过多次协商不能达成一致意见，没有必要继续调解的，人民政府应根据相关的证据材料进行裁决。
第四、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条，第四项规定：对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草源、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权决定不服的，可以申请行政复议；第三十条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。建议将《办法》第十七条修改为：
山林权属争议的当事人对处理决定不服的，当事人在收到处理决定之日起６０天内向复议机关提出行政复议申请，行政复议机关决定不受理或受理后超过行政复议期限不作答复的，当事人可以自收到不受理决定或行政复议期满１５日内，依法向人民法院提起诉讼。期满未复议也未起诉的，处理决定生效，拒不执行的，另一方当事人可以向作出处理决定的人民政府或人民法院申请强制执行。
包头市行政执法监督规定
内蒙古自治区包头市人民政府
包头市行政执法监督规定
（1996年11月12日包头市人民政府令第81号发布）
第一条 为加强和完善本市扶正执法监督工作，保障行政机关严格依法行政，根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市各级行政机关（含法律、法规授权或者行政机关依法委托行使行政职权的组织，下同）及其工作人员，均应遵守本规定。
第三条 本规定所称行政律法是指：
（一） 各旗县区人民政府和市属各工作部门依照法律、法规、规章，制定行政规范性文件的活动；
（二） 本市各级行政机关依照法律、法规、规章，实施具体行政行为的活动。
第四条 本规定所称行政法监督是指市人民政府对各旗县区人民政府和市属各工作部门的行政执法进行监督检查，并对发现的问题依法进行处理的活动。
本市各地区、各部门范围内的行政执法监督，参照本规定执行。
第五条 市人民统一领导全市的行政执法监督工作。
市政府法制工作部门是市人民政府行政执法监督工作的主管机关（以下简称行政执法监督机关），具体负责全市行政执法监督工作的组织和实施。
各旗县区人民政府和市属各工作部门的法制工作机构，在市政府行政执法监督机关指导下，负责本地区、本部门的行政执法监督工作。
第六条 市行政及其监督人员，必须严格依照法律、法规和本规定对行政机关及其工作人员的执法活动进行监督检查，其主要职责是：
（一） 组织实施有关行政执法监督工作的法律、法规、规章；
（二） 监督各级行政机关及其工作人员依法行使职权；
（三） 协调市属各工作部门的行政执法工作；
（四） 依法查处行政执法监督工作中发现的问题；
（五） 培训行政执法与执法监督工作人员；
（六） 建立行政执法与执法监督持证上岗制度；
（七） 办理市政府受理的行政复议与行政赔偿请求案件；
（八） 承办市政府交办的其他行政执法监督事项；
第七条 行政执法监督工作包括以下主要内容：
（一） 行政规范性文件的合法性；
（二） 行政执法主体的合法性；
（三） 行政机关履行法定职责的情况；
（四） 法律、法规、规章的实施情况；
（五） 具体行政行为的合法性和适当性、
（六） 行政执法制度的建立和执行情况；
（七） 重大行政违法案件的查处情况；
（八） 行政机关行政执法人员的培训及行政执法证件的使用情况；
（九） 罚没款物的处置情况；
（十） 行政复议应诉与行政赔偿情况；
（十一） 其他需要监督检查的事项。
第八条 行政执法监督通过下列方式进行；
（一） 行政规范性文件备案制度。各旗县区人民政府和市属各工作部门制定的行政规范性文件，必须按照《包头市行政规章制定程序规定》的要求上报备案；
（二） 行政执法工作报告制度。各旗县区人民政府和市属各工作部门，应于每年1月底以前向市行政执法监督机关提交上年度本地区、本系统的行政执法情况工作报告；
（三） 行政执法检查制度。市行政执法监督机关根据市政府的中心工作，确定行政执法检查的重点，对各旗县区政府和市属各工作部门的行政执法情况进行抽查。各地区、各部门还要对本地区、本部门的行政执法情况进行自查，并将自查情况每半年报市行政执法监督机关一次；
（四） 重大行政处罚决定备案。各旗县区人民政府和市属各工作部门对重大行政案件作出的处理决定，应在作出处罚决定之日起1个月内，上报市人民政府备案。重大行政处罚的标准是：行政拘留10日以上或者其他限制人身自由的；对公民罚款5000元以上，对法人或者其他组织罚款5万元以上，或者没收违法所得数额、没收非法财物价值与之相当的；责令停产、吊销企业营业执照或者许可证的；
（五） 重大行政违法案件督查制度。对公民、法人或者其他组织举报或者通过其他途径反映的且有重大影响的行政违法案件，由市行政执法监督机关组织调查或者督促有关部门依法查处；
（六） 行政执法证件和行政执法监督证件管理制度。市人民政府统一制发行政执法证件和行政执法监督证件，由市行政执法监督机关实施监督管理，行政执法与行政执法监督均应持证上岗具体办法由市人民政府另行规定；
（七） 需要采取的其他监督形式。
第九条 市行政执法监督机关对各旗县区人民政府和市属各工作部门实施监督检查时，有权调阅有关行政执法案卷和其他资料，被监督的部门或者地区应予协助，不得拒绝或者阻挠。
第十条 两个以上的行政机关在行政执法中发生争议的，由行政执法监督机关主持协调，协调不成的，由同级人民政府裁决，争议双方对人民政府的决定必须执行。法律、法规另有规定的除外。
第十一条 行政执法监督机关对行政执法监督中发现的问题，按以下规定处理：
（一） 对与法律、法规、规章相违背的行政规范性文件，应责令修改或者提请政府宣布撤销；
（二） 对主体不合法的具体行政行为，应予飞仔撤销，并提请政府责令该机构停止其执法活动；
（三） 对拒绝或者拖延履行法定职责的，责令限期履行；情节严重的，建议有关部门追究行政机关负责人和直接责任人的责任；
（四） 对违法或者不当的具体行政行为，责令纠正或者提请政府予以纠正；
（五） 对行政机关非法收费、罚款、集资、摊派的，督促有关部门依法处理；
（六） 对截留、坐支、挪用、私分罚没款（物）的，建议有关部门依法处理；
（七） 对行政执法人员的违法或者失职、渎职行为，通知其所在机关或者上级机关处理；情节严重的，移交司法、监察机关处理。
第十二条 行政执法监督机关对发现的问题依法处理时，应制作行政执法监督文书，及时送达被监督的行政机关。被监督的行政机关，应当在监督文书规定的期限内，将处理结果报行政执法监督机关。
第十三条 行政机关及其工作人员违反本规定，拒不履行行政执法监督机关枪的处理决定的，对其主要负责人或者直接责任人给予行政处分；对妨碍、阻挠行政执法监督机关依法执行职务的，按照治安管理处罚条例的规定，由公安机关给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十四条 行政执法监督工作人员 ，必须严格依法办事，不得玩忽职守、徇私舞弊、假公济私，违者，给予行政处分；构成 犯罪的，依法追究刑事责任。
第十五条 对在行政执法监督工作中作出突出成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰或者奖励；对行政执法状况不好的部门和单位，年终考核时不得评为先进。
第十六条 本规定由市政府法制工作部门负责解释。
第十七条 本规定自发布之日起施行。
