司法证明方式和证据规则的历史沿革
何家弘*
内容摘要：西方国家早期的司法证明方式经历了从“告知真理”到“发现真理”的转化，或者说从非理性证明向理性证明的进化。在“神明裁判”消亡的同时，欧洲大陆和英国的司法审判实践也开始分道扬镳。前者实行了所谓的“纠问式”诉讼制度；后者则形成了以陪审团为核心的“对抗式”诉讼制度。在“纠问式”诉讼制度下，证据调查过程具有片面性和武断性的特征，而且刑讯经常作为收集证据的重要手段；审判过程则缺少对证据的审查评断，法官的作用犹如加减证据的“自动天平”。英国的证据法在一定程度上是陪审团审判制度的副产品，其文书证据规则和口头证据规则的沿革都与陪审制度密切相关。但是陪审制度退出历史舞台之后，原来的证据规则依然发挥着作用。
我国学者对西方证据法的历史和现状似乎已经有了许多“定论”。毫无疑问，其中有些是公允的和正确的，但是也有些是错误的或模糊的。多年来，我们习惯于用“阶级分析”的方法去研究西方国家的证据制度，习惯于站在我们的立场上从我们的观点出发去评价西方国家的证据规则。这当然是可以理解的，也是有意义的，但是容易产生偏颇。也许，借用“心理换位法”，从另外一个视角来考察西方证据法的历史沿革，会对我们更有裨益。至少，我们能从中得到一些新的启示。
一非理性的司法证明方式：请神“告知真理”
就凡人而言，认识“真理”的基本途径有两条：一条是由别人告诉你；一条是你自己去发现。前者可以称为“告知真理”；后者可以称为“发现真理”。在人类社会的早期，由于认识能力很不发达，人们在很多情况下都无法自己去“发现真理”，所以就无可奈何地形成了请他人来“告知真理”的认识习惯。当然，告知者一般都是凡人崇拜的“神明”或“先哲”。后来，人类的认识能力提高了，人们便越来越多地倾向于自己去“发现真理”。不过，即使在科学非常发达的今天，人们也需要“告知真理”。例如，当你想知晓人类社会的某些发展规律时，你可以请教社会学家；当你想了解物质的内部结构时，你可以拜师物理学家；当你对人生感到痛苦或困惑因而需要人生的“真谛”时，你可以拜倒在神、佛或“大师”的脚下……
从某种意义上讲，司法人员查明案件事实的活动也属于对“真理”的认识，因此也要遵循上述两条基本途径，即或者由他人“告知真理”或者由自己“发现真理”。只要认真考察司法证明方法的历史沿革，我们就不难看到古今中外的司法人员在查明案件事实时采用的方法也经历了从“告知真理”到“发现真理”的转化。
（一）古代的审判方式
在西方国家早期的审判活动中，司法人员不是自己去查明案件事实，而是等待他人来揭示案件事实。换言之，司法人员的个人认识活动在认定案件事实中所起的作用微乎其微。尽管现代西方国家早已告别了“神明裁判”和“司法决斗”，但是仍然在一定程度上保留了那带有神秘色彩的证人宣誓制度。因此，了解司法证明方式的历史沿革，可以帮助我们更好地认识西方国家现在的证据制度。
西方国家早期证据法的理念与今日司法证明活动中法官角色的观念是大相径庭的。现代法官的职责是查明案件事实并在此基础上适用法律。但是，早期社会中的司法人员并不具有这种职能。那时候，法庭不是为查明案件事实设立的机构，而是为获得“神灵指示”设置的场所。例如，古希腊人认为，司法裁判的职责不能掌握在人的手中，而只能掌握在诸神的手中；法官之所以能够就案件做出裁决，是因为他们有神的帮助。于是，司法裁决被认为是神的旨意，是一种被告知的“真理”，不是被人们发现的“真理”。换言之，人类法庭的作用不过是为神明旨意的“告知”提供了一种场所或工具。
这种观念并不是古希腊人专有的。在古代日尔曼民族的审判活动中，这也曾经是占统治地位的证明方法。当时的“法院”就是行使一般社会管理职能的“民众大会”，裁决案件纠纷只是其职能之一。后来，为司法目的而召开的民众大会逐渐专门化，而且有些人被任命为终身的司法裁判官。这种从民众大会分离出来的“法庭”也不是真实意义上的审判机构。它由非专业的“裁决人”组成，主持审判者往往是比较熟悉“法律”的长者。他们的职能与现代法官的职能不可同日而语。
（二）“神誓法”
古代西方国家审判中最早使用的“告知真理”方式是“神誓法”。例如，按照中世纪萨利克法律的规定，使用巫术是一种违法行为。假设约翰指控赫伯特曾经对他使用巫术。如果得到证实，赫伯特应该赔偿约翰63先令。在法庭上，约翰必须一丝不苟地按照正确的形式和姿势对神宣誓并提出指控，然后赫伯待按照同样严格的方式对神宣誓并做出反驳。如果一方出现了形式上的错误，或者在陈述过程中表现出口吃等“有罪征象”，法庭就可以判其败诉，因为神的旨意已经通过这种“审判方式”告知人们了。
如果案件所涉及的是一种严重的罪行，那么神的“旨意”就不能仅由一人宣誓来证明。于是，不仅当事人要宣誓，还要有其他人的辅助宣誓。这些人被称为“誓言帮手”（OATH-HELPER）。他们要宣誓证明当事人的誓言是真实的。如果“誓言帮手”在宣誓之后也没有受到神的责罚，法官就可判该当事人胜诉。
案件情况不同，法律对“誓言帮手”的要求也有所不同。一般来说，争议事实的性质越严重，法律所要求的“誓言帮手”数量也就越多。此外，法官在裁判时也要考虑“誓言帮手”的身份和地位，他们是否为当事人自己挑选的，以及他们是否该类案件中必不可少的证明等。
当时的法律一般都明确规定了各种誓词的内容。例如，公元9世纪英国的盎格鲁一萨克逊法律中就有如下规定：（1）索赔被窃财物的原告人誓词：“我在上帝面前宣誓指控他就是盗窃我财物的人。这既不是出于仇恨、妒嫉或其他非法目的；也不是基于不实传言或信念。”（2）被告人的誓词：“我在上帝面前宣誓，对于他对我的指控，我在行为和意图上都是无罪的。”（3）“誓言帮手”的誓词：“我在上帝面前宣誓，他的誓词是清白的和真实的。”①
人们在此可以看到，“誓言帮手”的誓词并不涉及案件中争议的事实问题。他们并不像现代证人那样，在法庭调查中宣誓就有关争议事实提供自己的证言。实际上，“誓言帮手”对案件争议事实可能一无所知。他们也没有必要知晓，因为上帝是明察秋毫的，无论你知晓与否，天谴神罚都不会有错。当事人的誓词是真实的，帮手的誓词当然也就是真实的；当事人的誓词是虚假的，帮手的誓词当然也就是虚假的了。上帝有没有显示惩罚的意旨就可以证明其陈述的内容是否属实。
（三）“神明裁判”
古代西方国家广泛使用的另一种司法证明方法是“神明裁判”，即通过让当事人接受某种肉体折磨或考验来查明案件事实。一般来说，接受折磨或考验的人都是被指控者，而这种折磨或考验通常都伴随着由牧师或神父等神职人员主持的弥撒或祈祷等宗教仪式。以“热铁审”为例，牧师给烧红的铁块撒上一些“圣水”并说道：“上帝保佑，圣父、圣子和圣灵，请降临这块铁上，显示上帝的正确裁判吧。”然后他让被告人手持那块热铁走过9英尺的距离。最后，被告人的手被密封包扎起来，三天之后查验。如果有溃烂的脓血，则其被判有罪；否则就被证明是清白无辜的。
让被告人光脚走过灼热的犁铧也属于“热铁审”。牧师首先宣布：“这些载有圣明和神力的犁铧将对案件做出正确的裁判。如果这个被指控者是清白的，那么他赤脚走过这个犁铧的时候，伟大的上帝就会用他的力量保护这个被指控者，使他的脚不受到伤害。如果这个被指控者是有罪的，那么上帝就会降下旨意让他的脚受到严重的烧伤。”
在上述“神明裁判”中，司法证明的天平显然不利于接受考验的一方，因为一般情况下人都会受到热铁的伤，只有特殊情况下才能幸免。这显然与“神誓法”的结果不同，因为对神发誓之后，只要没有特殊情况出现，宣誓人就可以胜诉。由此可见，法庭决定让某一方当事人宣誓或接受考验，实际就在一定程度上决定了审判的结果。换言之，“神誓法”和“神明裁判法”中也已经掺加了人的意愿和判断。在司法实践中，如果法庭怀疑某人说谎，就会要求他接受神的考验，而不是简单地要求他对神宣誓，因为宣誓的结果概率对他有利，而考验的结果概率对他不利。于是，我们就看到这种考验往往用于那些名声不好的被告人，那些被指控犯有投毒等恶劣罪行的被告人，那些难以让人信赖或者无法找到“誓词帮手”的当事人。
古代日尔曼人经常采用一种“冷水审”的“神明裁判”方法。诉讼当事人在膝盖处被绑起来，然后用一根绳子系在腰部，慢慢地放入水中。根据他的头发的长度在绳子上打一个结，如果他的身体沉入水中的深度足以使那个绳结没入水中，则证明他是清白的；否则就证明他是有罪的。其理由是洗礼教派的水不能容纳提供虚假证言的人。
欧洲一些地区还曾经使用过一种鲜为人知的“圣经考验法”。牧师在祈祷之后把一本《圣经》挂到一根木棍上，保证其可以自由地左转或者右转。然后让被考验者站在悬挂的《圣经》面前陈述案情。如果其陈述之后《圣经》按照太阳运行方向旋转，就证明他是清白的；如果相反，就证明他有罪。
在中世纪欧洲广为流行的另一种司法证明方式是“决斗法”。这是一种典型的“双方证明方法”，也是最受人尊重的“神明裁判”方法，一般只有贵族和自由民才有资格选用。如果一个自由民卷入一个民事诉讼，或者被指控犯有重罪，那么他可以要求与对方进行决斗。在刑事案件中，这种决斗往往是指控人和被指控人之间的生与死的决定，因为决斗的负者会被送上绞刑架。在民事案件中，当事人不必自己决斗，可以雇佣职业剑手去决斗。无论在哪种情况下，决斗都要在法庭安排的宗教仪式下进行，而且那决斗结果就是最终的裁决。这种司法证明方式在法国延续的时间最长。1818年，一位被指控的自由民要求与对方决斗，但是国会认为这种方法所证明的事实不可靠，便决定废除了“司法决斗”。
毫无疑问，“神明裁判”是一种非理性的司法证明方式，但是它有时也能产生理性的效果。例如，当事人的有罪心理可能会影响其宣誓时的神态；有罪感有时会使人在决斗中心神不定或丧失斗志等。还有一种“神明裁判”方法即使在现代人眼中也具有一定的科学依据，那就是“面包奶酪审”。法庭要求当事人在一定时间内吞下大约一盎司的大麦面包和同样大小的奶酪。如果他没有困难地吞下了，就证明他无罪；如果他吞不下去或者呕吐了，则证明他有罪。这有一定的合理性，因为有罪者在心理压力的作用下会产生唾液分泌减少的现象，于是就感到口干舌燥，难以下咽。此外，在“冷水审”中，被考验者的浮水知识和技能及其头发的长短都会对裁判结果产生一定的影响。然而，这些问题在当时是不受人们重视的，因为“神明裁判”方法并不被视为检验证言真伪的手段，而是被视为邀请神明“告知真理”的方式。诚然，有些“神明裁判”方法就跟抛硬币的效果一样。
古代西方国家司法证明方式的基础是当时人们对神的无可争议的信仰和崇拜。当然，这也反映了人们对“告知真理”的青睐。法庭审判无非是为这种“告知”提供一种舞台，因此那时的当事人不是用证据去说服法官或陪审员接受他的主张，而是求助于超自然的力量或神明的“示意”来证明其主张。古代西方国家的法律没有赋予被告人做出“不争辩”答辩或减轻处罚答辩的权利，也没有关于自首和回避的规定，因为“万能的上帝”只能回答是或不是，无须做出多级的裁判。
在现代人的眼中，各种“神明裁判”方法都是荒唐的和滑稽的，但是这些早期的司法证明手段实际上比我们现代人所理解的更有效力。在当时的社会条件下，诉讼被视为私人之间的争斗，国家对司法活动的控制主要表现为防止当事人把法律握在个人手中作为复仇的工具。因此，权威性的判决显然比合理性的判决更为重要，而且当时人们对合理和正义等观念的理解显然都屈从于对神的信仰和崇拜。
二 理性的司法证明方式：由人“发现真理”
（一）理性司法证明方式的萌芽
西安市城乡规划条例
陕西省西安市人大常委会
西安市城乡规划条例
（2010年7月15日西安市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过2010年9月29日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为加强城乡规划管理，统筹城乡空间布局，保护生态资源，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》等
法律法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市城乡规划的制定和实施以及在规划区内进行各项建设活动，应当遵守本条例。本条例所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。城市规划、镇规
划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本条例所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规
划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
第三条 制定和实施城乡规划，应当遵循以下原则：
（一）城乡统筹、合理布局、促进经济社会全面协调可持续发展；
（二）节约土地、集约发展，保护基本农田、改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用；
（三）保护历史文化遗产和自然景观，保持地方特色和传统风貌；
（四）保障社会公共利益，符合城市消防、抗震、防洪、防灾减灾、人民防空等要求，维护公共安全、公共医疗卫生，改善城市交通和市容景观；
（五）先规划后建设，实施规划许可制度。
第四条 市人民政府领导本市的城乡规划工作。市规划行政管理部门负责本市行政区域内的城乡规划管理工作。市规划行政管理部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。区人
民政府按照规定权限负责本行政区域内的城乡规划管理工作。街道办事处在区人民政府的领导下配合规划行政管理部门做好城乡规划管理的有关工作。县人民政府按照规定权限负责本行政区
域内的城乡规划工作。县规划行政管理部门在市规划行政管理部门的监督指导下，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。乡、镇人民政府按照规定权限负责本行政区域内镇规划、乡规划、
村庄规划的管理工作，并确定专职管理人员。市、区、县人民政府各相关部门应当按照各自职责做好城乡规划的相关工作。
第五条 市、区、县人民政府应当根据本地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准；应当根据本地农村经济发展水平，按照因地
制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。对规划区域以外的乡村建设，市、区、县人民政府及规划行政管理部门应当加强指导，鼓励其制定和实施乡村规划。
第六条 编制城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
第七条 本市各级人民政府应当将规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
第二章 城乡规划的制定和修改
第八条 西安市城市总体规划由市人民政府负责组织编制，经市人民代表大会常务委员会审议，省人民政府审查同意后，报国务院审批。县人民政府所在地镇总体规划由县人民政府负责组织编
制，经县人民代表大会常务委员会审议，报市人民政府审批。审批后三十日内报省规划行政主管部门备案。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，经镇人民代表大会审议，报上一级人民
政府审批。组织编制机关报送审批总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见以及根据审议意见修改规划的情况一并报送。
第九条 市规划行政管理部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经市人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。县人民政府所在地镇的控制
性详细规划，由县人民政府城乡规划管理部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报县级人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。其他镇人民政府根据镇总体规划的
要求，组织编制镇控制性详细规划，报上一级人民政府审批。
第十条 五区一港两基地规划，由市规划行政管理部门组织相关管委会编制，经公示、专家论证后，报市人民政府审批，报市人大常委会备案。
第十一条 行业专项规划应当符合城市总体规划，由相关部门会同规划行政管理部门组织编制，报同级人民政府审批。法律、法规另有规定的，从其规定。
第十二条 乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。编制乡规划、村庄规划应从农村实际出发，尊重村民意愿，鼓励适度集中建设农村村民住宅，注重综合配套
，体现地方特色，与自然环境协调，反映地域建筑文化特征。乡规划在报送审批前，应当经乡人民代表大会审议。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第十三条 市、县人民政府应当根据区域经济社会发展的需要，组织编制区域性城镇体系规划，用于指导区域内镇总体规划的编制。
第十四条 市、县人民政府根据城乡统筹发展的需要，可以组织编制城乡一体化建设规划，统筹城乡基础设施和公共服务设施建设。
第十五条 规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担规划的具体编制工作。编制规划应当遵守国家、省有关标准和技术规范，采用符合国家和省规定的有关技术资料。
第十六条 规划报送审批前，组织编制机关应当将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。
第十七条 规划编制机关应当在规划编制过程中组织对规划进行环境影响评价。
第十八条 经依法批准的规划，不得擅自修改。确需修改的，按照法律、法规规定的程序和要求修改。
第十九条 修改城乡规划应当对修改的必要性进行论证、听证，广泛征求公众、专家和利害关系人的意见，提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改控制性详细规划涉及
城市、镇总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。
第二十条 有下列情形之一的，组织编制机关方可按照法定权限和程序对控制性详细规划进行修改：
（一）因总体规划修改，城市、镇用地布局和功能发生变化的；
（二）因实施国家、省重点工程项目需要修改的；
（三）市政基础设施或者公共服务设施难以满足城镇发展需要，且不具备更新条件的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
第二十一条 规划经依法批准后，组织编制机关应当在三十日内向社会公布，方便公众查询。法律、法规规定不得公开的内容除外。
第三章 建设用地规划管理
第二十二条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位应当持下列材料向规划行政管理部门申请核发选址意见书：
(一)书面申请；
(二)有关部门批准或者核准、以划拨方式取得国有土地使用权的相关文件；
(三)项目选址论证报告书；
(四)项目用地地形图；
(五)法律、法规规定的其他材料。
规划行政管理部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。对符合规划的，核发选址意见书；对不符合规划的，不得核发选址意见书，并书面答复说明理由。自选址意见书核发之日起二
年内，建设项目未获得有关部门批准或者核准的，选址意见书自行失效。
第二十三条 建设单位在取得选址意见书后，应当持下列材料向规划行政管理部门申请核发建设用地规划许可证：
(一)选址意见书；
(二)建设项目批准、核准、备案文件；
(三)测绘单位按照规划要求确定的建设用地范围成果和依成果绘制的规定比例尺地形图；
(四)法律、法规规定的其他材料。
第二十四条 以出让方式提供国有土地使用权的，规划行政管理部门应当在出让前，依据控制性详细规划提出规划条件。规划条件应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件未纳
入国有土地使用权出让合同或者国有土地使用权出让合同未按规划条件签订的，国有土地使用权出让合同无效。
第二十五条 以出让方式提供公共开敞空间的地下空间使用权的，规划行政管理部门应当在出让前，提出利用地下空间的规划条件。规划条件应当作为公共开敞空间的地下空间使用权出让合同
的组成部分。规划条件未纳入地下空间使用权出让合同或者公共开敞空间的地下空间使用权出让合同未按规划条件签订的，地下空间使用权出让合同无效。
第二十六条 以出让方式提供国有土地使用权或者公共开敞空间的地下空间使用权的建设项目，建设单位申请建设用地规划许可证时应当提供以下材料：
(一)建设项目批准、核准或者备案文件；
(二)国有土地使用权出让合同及规划条件；
(三)测绘单位按照规划要求确定的建设用地范围成果和依成果绘制的规定比例尺地形图；
(四)法律、法规规定的其他材料。
第二十七条 规划行政管理部门应当在受理建设单位申报材料之日起二十个工作日内审查完毕。对符合控制性详细规划的，提出规划条件，核发建设用地规划许可证；对不符合控制性详细规划
的，不得核发建设用地规划许可证，并书面答复说明理由。
第二十八条 地下空间的开发和利用应遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，在符合城市规划、保证公共安全、留足地面避难场所的前提下，优先满足防灾减灾、人民防空、地下交通、
地下管网等基础设施的需要。
第二十九条 建设单位应当按照规划条件进行建设，不得擅自更改。确需变更的，应当向规划行政管理部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，规划行政管理部门不得批准。规划行
政管理部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并予以公示。
第三十条 城市规划道路、广场、河道、高压走廊、绿化带等公共用地按照有关规定代征后，交由相关行政管理部门统一管理。
第三十一条 城乡规划区内已建成或者规划的公园、绿地、广场、道路、体育场馆、影剧院、停车场、供电、供水、供气及市容环卫设施等公共用地，必须按规划予以保留，任何单位和个人不
得更改范围，不得挪作他用，不得插建其他建设项目。
第三十二条 在城市、镇规划区内，严格控制临时建设用地。确需临时使用的，应当向规划行政管理部门申请临时建设用地规划许可证。临时建设用地期限一般不得超过两年。确需延期的，应
当在期满三十日前向规划行政管理部门提出书面申请。临时用地延期不得超过一年。
第三十三条 临时建设用地不得买卖、交换、出租、转让、赠予或者擅自改变使用性质，不得用于建设永久性的建(构)筑物及其他设施。临时建(构)筑物及其他设施在使用期限内，因城乡建设
需要拆除或者许可使用期届满的，建设单位应当在规定期限内无条件自行拆除。
第三十四条 有下列情形之一的，规划行政管理部门不得批准临时建设用地规划手续：
（一）占压道路红线、河道蓝线或者铁路、公路建设控制范围内的土地的；
（二）影响城市道路或者公路交通的；
（三）已按规划建成或者在近期将按规划建设的区域或者地段的；
（四）占用饮用水水源保护区、城市绿地、广场、公共停车场（库）、文物保护单位的保护范围或者其他公共场地的；
（五）占用高压走廊、占压地下管线或者影响近期管线敷设的；
（六）影响城市景观、历史风貌的；
（七）影响公共安全或者损害公共利益的；
（八）采矿、挖砂等破坏地形地貌的；
（九）法律、法规规定的其他情形。
第四章 建设工程规划管理
第三十五条 在规划区内的国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当持以下材料向规划行政管理部门申请建设工程规划许可证：
(一)使用土地的有关证明文件；
(二)建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；
(三)建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；
(四)按照有关规定应当报送的交通影响评价、环境影响评价等文件；
(五)法律、法规规定的其他材料。
第三十六条 在公共开敞空间内进行功能配套性建（构）筑物新建、改建、扩建的和取得公共开敞空间的地下空间建设用地规划许可证的建设项目，应当持相关文件向规划行政管理部门申请建
设工程规划许可证。
对采取上跨等方式利用公共开敞空间的建设项目，规划行政管理部门按下列规定核发建设工程规划许可证：
（一）符合规划条件的；
（二）规划未予明确，确需建设且经规划行政管理部门论证可行的。
第三十七条 新建、改建城市道路、桥梁、隧道和在城市道路埋设各类管线的单位，应当持有关批准文件、技术资料和设计图纸，向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可手续，并经定
线、验线后，方可办理施工手续，地下管线经验线合格后方可复土。
第三十八条 城市道路、桥梁、隧道、广场、绿地，地下管线及架空线路的平面、高程、横纵断面，行道树、杆塔等位置，应当经规划行政管理部门审核。
第三十九条 新建、改建城市道路，应当按照规划同时埋设地下管线或预埋套管等设施，同类管线同槽同井。城市建成区内架空的高压电力、路灯照明、通信、广播电视等管线应当逐步改造为
地下敷设。
第四十条在 城市、镇规划区内新建、改建、扩建城镇居民私房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证：
（一）新建、扩建房屋的土地使用权属证件；
（二）扩建、改建、翻建房屋的原房产权属证件；
（三）建筑方案。
第四十一条 规划行政管理部门应当在受理建设单位、城镇居民申请材料之日起二十个工作日内审查完毕。对符合规划要求的，核发建设工程规划许可证；对不符合规划要求的，不得核发建
设工程规划许可证，并书面答复说明理由。
第四十二条 建设单位或个人在取得建设工程规划许可证后，应当在一年内开工建设，因故未能开工的，应当在届满前三十日内办理一次延期手续。延期不得超过六个月。逾期不开工且未办理
延期手续的，建设工程规划许可证自行失效。
第四十三条 规划行政管理部门应当将核发的建设工程规划许可证及其附图、附件予以公布。
第四十四条 对未取得建设工程规划许可证的建设项目，有关部门不得核发施工许可证，设计单位不得进行施工图设计，施工单位不得承揽施工建设。
第四十五条 建设工程设计方案总平面图经依法审核后不得随意变更。建设单位要求变更的，规划行政管理部门应当予以公告，并征求利害关系人的意见。经审查符合要求确需变更的，可以变
更。因变更给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
第四十六条 因公共利益的需要，规划行政管理部门可以依法变更或者撤回已作出的规划许可。因变更或者撤回规划许可给建设单位合法权益造成损害的，应当依法给予补偿。第四十七条 历
史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑保护范围内的建设工程设计方案，由规划行政管理部门依据保护规划进行审查，经组织专家论证并公告后，方可办理规划许可。文物保护范围及其建
设控制地带内的建设工程设计方案，依照前款规定办理规划许可前，应当先经文物主管部门审查同意。经规划行政管理部门批准在文物保护单位、历史街区、风景名胜区周边进行的建设工程
，其体量、造型、风格和色彩应当符合文物保护和园林规划等有关法律、法规的规定。
第四十八条 城市户外广告、灯光照明、城市雕塑的设置应当符合城市规划，不得影响城市景观。临城市道路、广场、旅游点的雕塑、牌匾、大门、围墙、小品建筑的设计，应当报规划行政管
理部门进行审定。
第四十九条 建设工程的施工，应当按照建设工程规划许可证核准的图纸和要求，经定线、验线后实施。建设工程竣工后，规划行政管理部门应当对建设工程是否符合规划条件予以核实，符合
规划条件的，核发规划验收合格证。建设单位应当在竣工验收后六个月内将竣工有关资料报送规划行政管理部门备案。
第五十条 未取得建设工程规划验收许可证，建设单位和个人不得组织验收，有关单位不得予以建设工程验收备案和房屋权属登记。
第五十一条 建设工程竣工验收后，建设单位和个人不得改变建设工程的使用性质，对未按规划许可载明的房屋使用性质向有关部门申请核发营业执照或经营许可的，有关部门应当不予办理。
第五章 乡村规划管理
第五十二条 乡人民政府负责组织乡规划的实施。村民委员会负责组织村庄规划的实施。在乡、村庄规划实施中，县规划行政管理部门应当加强监督检查和技术指导。
第五十三条 在乡、村庄规划区内进行企业、乡村基础设施、公共设施、公益事业和农村集中住宅建设的，建设单位或者个人应当向乡人民政府提出申请，由乡人民政府报县规划行政管理部门
批准后，核发乡村建设规划许可证。村庄属街道办事处管辖的，建设单位或者个人应当向街道办事处提出申请，由街道办事处报所在区规划分局核发乡村建设规划许可证。
申请乡村建设规划许可证应当提交下列材料：
（一）申请书；
（二）建设项目批准文件；
（三）农民集体土地建设用地权属证明；
（四）经村民会议或者村民代表会议讨论通过的建设用地使用协议；
（五）建设工程设计方案；
（六）法律、法规规定的其他材料。
规划行政管理部门经审查对符合乡规划、村庄规划要求的，应当核发乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
第五十四条 城市规划区内的村庄和村民住宅建设，应当按照城市规划的要求，鼓励集中建设符合国家规定占地面积和建筑面积的村民住宅小区；严格控制单家独户建房，对已建成的村民住
宅改造，严格按照规划要求进行审批。五区一港两基地内的村庄改造应当按照统一规划、统一拆迁的原则，集中进行建设。城市规划区以外的农村村民住宅建设，应当按照镇、乡、村庄规划
实施，鼓励集中建设农民新村。村民新建、改建住宅，应当持土地使用权属证明、建筑方案、村民委员会签署的书面意见和妥善处理相邻关系的材料，向乡、镇人民政府或街道办事处提出书
面申请，经审查后，报规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证，取得乡村规划许可证后，依法办理用地手续。
第五十五条 规划行政管理部门应当将核发的乡村建设规划许可证及其附图、附件予以公布。建设单位或个人应当按照规划条件进行建设，不得擅自更改。
第六章 监督检查
第五十六条 市、区、县人民政府应当向同级人民代表大会常务委员会报告规划的实施情况，接受监督。乡、镇人民政府应当向同级人民代表大会报告规划的实施情况，接受监督。
第五十七条 市人民政府应当建立城乡规划督察制度，对区、县人民政府及其城乡规划行政管理部门实施城乡规划的情况进行监督检查。
第五十八条 规划行政管理部门违法作出规划许可的，由本级人民政府或上级规划行政管理部门依据职权责令其撤销或者直接撤销规划许可。因撤销规划许可给当事人合法权益造成损害的，由
作出规划许可的规划行政管理部门，依法给予赔偿。
第五十九条 规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度，及时发现和查处违法建设。对规划的实施情况进行监督检查，可采取以下措施：
（一）要求有关单位或者人员提供与监督事项有关的文件、资料；
（二）要求有关单位或者人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行检查；
（三）责令有关单位或者人员停止违反有关城乡规划的法律、法规和规章的行为。
规划行政管理部门的工作人员履行前款规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位或者个人应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
第六十条 规划行政管理部门对在建违法建设的单位或者个人下发停工通知时，应当同时向供电、供水、供气等有关部门发出协助通知。有关部门接到通知后，应当停止对在建违法建设电、水
、气的销售服务。
第六十一条 任何单位和个人有权向规划行政管理部门或者其他有关部门，举报或者控告违反城乡规划的行为。规划行政管理部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并依法处理
。
第六十二条 城乡规划行政管理部门应当接受社会公众对城乡规划制定、修改和实施的监督。规划监督检查的情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。
第七章 法律责任
第六十三条 有下列行为之一的，由上级人民政府责令改正，通报批评，依法追究责任：
（一）应当编制城乡规划而未按规定编制，或者擅自下放城乡规划编制、审批、修改权限的；
（二）未按规定的程序组织编制、审批、修改城乡规划的；
（三）委托不具有相应资质等级的单位编制、修改城乡规划的。
第六十四条 规划行政管理部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员
依法给予处分：
（一）超越职权或者对不符合规定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（二）对符合规定条件的申请人未在规定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（三）未依法对建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件予以公布的；
（四）同意修改建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件前，未按规定听取利害关系人意见的；
（五）办理规划许可前，未对历史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑保护范围内的建设工程设计方案组织专家论证并公告的。
第六十五条 有关部门或者单位对未取得城乡规划相关证书或者违法进行建设活动的建设项目，办理相关手续或者提供相关服务，且有下列情形之一的，由有权机关依据职权责令改正，通报批
评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）在国有土地使用权出让合同中未确定规划条件，或者擅自修改国有土地使用权出让合同中规划条件的；
（二）对未取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的；
（三）不依据经审定的建设工程设计方案总平面图审查建设工程施工图的；
（四）对未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证以及未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的要求核发施工许可证的；
（五）对未取得建设工程规划合格证的建设工程予以竣工验收备案的；
（六）对未取得建设工程规划合格证的建设工程或者未按照建设工程规划合格证的相关内容核发房屋所有权证书或者换发土地使用权证书的；
（七）对未按照规划许可载明的房屋使用性质向申请人核发有关许可或者营业执照的；
（八）接到规划行政管理部门的协助通知后，未停止对在建违法建设的水、电、气等销售服务的。
第六十六条 规划编制单位有下列行为之一的，由规划行政管理部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，建议原发证机关降低其资质等级或者吊销
其资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的；
（二）超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；
（三）违反国家、省有关标准编制城乡规划的；
（四）以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的。
第六十七条 建设单位或者个人隐瞒真实情况、提供虚假材料或者以其他非法手段骗取规划许可的，经查实，由规划行政管理部门撤消许可，并处五万元以上十万元以下的罚款。
第六十八条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由规划行政管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处
违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。
第六十九条 临时建设有下列行为之一的，由规划行政管理部门责令限期拆除，并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准内容进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物超过许可期限不自行拆除的。
第七十条 建设工程竣工验收后六个月内，建设单位或者个人未向规划行政管理部门报送有关竣工验收资料、工程资料的，由规划行政管理部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五
万元以下的罚款。
第七十一条 规划行政管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等
措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。
第七十二条 在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆
除。
第七十三条 设计单位为违法建设项目进行施工图设计的，或者未按规划审批要求进行施工图设计的，按设计总费用处以20%以上100%以下的罚款。情节严重的，可以提请有关行政管理部门依
照有关法律、法规责令停业整顿、降低资质或者吊销资质证书等处罚。
第七十四条 施工单位为违法建设项目进行施工的，或者未按规划审批要求和设计进行施工的，由规划行政管理部门责令停止施工，并可按施工标准取费处以30%以上50%以下的罚款。拒不停止
施工的，由建设主管部门决定取消其两年以内在本市参与施工投标的资格。
第七十五条 违法建设的建设单位或者个人逃避处罚或者变更住址无法送达相关法律文书的，规划行政管理部门应当在违法建设所在地的公共媒体发布公告，公告期不得少于二十日。公告期满
不接受处理的，由规划行政管理部门报经同级人民政府批准后，强制拆除。
第七十六条 对单位处以五十万元以上罚款、对个人处以五万元以上罚款的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
第七十七条 规划行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十八条 当事人对规划行政管理部门，乡、镇人民政府作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第八章 附 则
第七十九条 本条例中五区一港两基地是指西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江新区、西安浐灞生态区、西安沣渭新区、西安国际港务区、西安阎良国家航空高技术产业
基地、西安国家民用航天产业基地。
第八十条 本条例自2011年1月1日起施行，《西安市城市规划管理条例》同时废止，《西安市村镇规划建设管理条例》中有关村镇规划的规定适用本条例。
