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国家体育总局


关于对体育场所和体育活动开展安全生产隐患排查治理工作的通知

体经字 [2008] 429号


各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团体育局：
　　近年来，随着我国经济社会的快速发展，广大人民群众对体育健身和娱乐等服务需求明显增长，由此拉动了各类体育场所和体育活动等经营活动的开展。与此同时，各类体育场所和体育活动的安全生产问题也逐步凸现。为了确保体育服务业健康有序发展，根据《国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》（国办发明电[2008]15号）、《国务院办公厅关于开展安全生产百日督查专项行动的通知》（国办发明电[2008]22号）和《国务院办公厅关于进一步加强安全生产工作的通知》（国办发明电[2008]23号）的要求，结合体育服务行业的实际情况，现将开展体育场所和体育活动安全生产隐患排查治理工作的有关事项通知如下：
　　一、工作目标
　　全面排查各类体育场所和体育活动的安全事故隐患，完善并落实安全生产责任制和责任追究制度，着力构建安全隐患治理和危险源监控的长效机制，强化安全生产基础工作，提高体育服务安全管理水平，为实现到2010年安全生产状况明显好转的目标奠定坚实基础。
　　二、工作范围、内容和方式
　　（一）排查治理范围
　　以国家体育总局正式公布的体育运动项目为经营内容的体育服务单位和各类公共体育场馆。
　　（二）排查治理内容
　　1、安全生产法律法规、规章制度和规程标准的贯彻执行情况；
　　2、安全生产责任制度建立及落实情况；
　　3、安全生产重要设施、装备和关键设备、装备的完好状况及日常管理维护、保养情况，劳动保护用品的配备和使用情况；
　　4、对存在较大危险因素的大型公共体育场所，大型体育活动以及体育场所的重点环节、部位、重大危险源登记建档、风险辨识、监控预警制度的建设及措施落实情况；
　　5、事故报告、处理及对有关责任人追究情况；
　　6、安全基础工作及教育培训情况，特别是体育服务单位负责人、安全管理人员和特种作业人员的持证上岗情况和一线职工（包括农民工）的教育培训情况；
　　7、应急预案制定、演练和应急救援设备、用品配置及维护情况。
　　（三）排查治理方式
　　安全生产隐患排查治理工作采取“五个结合”的工作方式进行。
　　1、把隐患排查处理工作与严格实施体育的行政许可、前置审批和审批登记等工作相结合。
严格按照《健身气功管理办法》、《少年儿童体育学校管理办法》、《加强各类武术学校及习武场所管理的通知》和《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》的规定，做好体育行政许可和前置审批的后续监管工作，督查健身气功、武术学校和体育类民办非企业等单位的安全生产情况，对不符合行政许可和前置审批等条件的单位，通知其限期改正，对拒不改正的，可撤销其体育行政许可前置审批，并提请教育、公安和民政等行政部门依法处理。
　　严格按照《国内登山管理办法》和《全国体育竞赛管理办法》的规定，做好国内登山活动行政许可和体育竞赛活动行政审批登记的后续跟踪监管工作。对在登山和竞赛等体育活动中发生的安全事故，要及时组织救援和处理，并建立完善相应的应急工作机制。
　　2、把隐患排查处理工作与实施强制性标准情况的行政督查工作相结合。
　　严格按照《安全生产法》和《标准化法》的有关规定，做好《GB 19079体育场所开放条件》等系列国家标的准宣贯工作，根据本地区实际情况，开展实施强制性标准情况抽查工作，督促体育服务提供单位贯彻实施强制性标准，对存有重大安全隐患的单位，通知其限期改正，如不改正的，提请安全生产监督管理行政部门依法处理。
　　3、把隐患排查处理工作与公民享用公共体育服务的安全保障工作相结合。
　　按照《公共文化体育设施条例》、《全民健身户外活动基地命名资助办法（试行）》和《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》的有关规定，做好公共体育场馆管理单位备案登记、全民健身户外活动基地命名和公益性体育场地设施设立的监督管理工作，督促公共体育场馆管理单位和体育彩票公益金受赠单位，贯彻实施国家安全生产法规和相关标准，并督查其执行情况，对存有重大安全隐患的服务单位，上述体育行政部门应对其提出警告，责令限期整改，以保障公民享用公共体育服务的人身安全和国有资产的安全。
　　4、把隐患排查处理工作与安全生产教育和培训相结合。加强体育场所和体育活动的法定代表人、主要负责人和从业人员的安全教育和培训，大力宣传《安全生产法》、《体育法》和相关部门规章及标准，提高安全责任意识，促使从业人员熟练掌握安全生产和安全事故救助等基本技能。
　　5、把隐患排查处理工作与加强应急管理相结合，建立健全应急管理制度，完善事故应急救援制度，落实隐患治理责任与监控措施，严防发生安全事故。
　　三、重点时段和重点内容
　　7月至10月重点做好从事夏季和户外体育运动项目服务单位的体育场所开放条件现场监管和体育活动安全隐患排查工作；10月至12月重点做好从事冬季和室内体育运动项目服务单位的体育场所开放条件现场监管和体育活动安全隐患排查工作；各级体育行政部门要改进工作方法，与安全生产监督管理行政部门建立分工协作机制，努力消除安全隐患。
　　四、工作要求
　　（一）加强领导，精心组织。
　　体育行政部门要在当地政府的统一领导下，要密切配合与安全生产监督管理等有关部门建立分工协作机制，健全落实隐患排查治理责任制，精心组织，责任到人，全力抓好体育服务安全生产工作。依据《安全生产法》“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”的规定，要落实体育场所和体育活动等主体的法定代表人和主要负责人的安全生产责任，督促其认真组织开展本单位隐患排查治理工作，制定隐患监控措施，并监督其措施落实到位。
　　（二）突出重点，切实预防重特大安全事故。
根据本地区的实际情况，要提前部署重点时段的重点排查工作，坚决遏制重特大安全事故发生，务必做到大型体育活动和公共体育场所等人员密集区的重点监管工作。
　　（三）强化监督检查，整治安全隐患。
　　根据本地区的实际情况，要积极主动与安全生产监督管理行政部门联合开展督查行动，规范监督检查的方法和程序，采取巡检、抽检、互检等方式，深入基层和生产一线加强督促指导、跟踪治理和逐项整改。要在今年内对本行政区域内的体育场所进行2次以上的安全生产现状抽查，并制定现场检查记录；对已批准的大中型体育活动要有现场监管，并制作现场监管记录。
　　（四）标本兼治，着力构建安全生产长效机制。
　　根据本地区的实际情况，要以隐患治理为契机，不断加强和规范体育服务安全生产的管理与监督，建立隐患排查治理分级管理和重大危险源分级监控制度，实现隐患巡查、登记、整改、消号的档案式全过程管理；要对体育服务安全生产督查人员进行相关知识培训，提高体育行政部门依法行政的能力；加强体育服务基础建设工作，着力构建体育服务业的安全生产长效机制。
　　请各省级、计划单列市、新疆生产建设兵团体育局结合本地区情况，制定本地区体育服务安全生产隐患排查治理工作计划，将国务院对“进一步开展安全生产隐患排查治理工作”的要求落实到实处，确保全国体育场所和体育活动安全生产隐患排查治理工作顺利完成，并请将有关工作情况向国家体育总局经济司报告。



　　　　　　　　　　　　　　　　 （厅　　章）
　　　　　　　　　　　　　　　 二〇〇八年七月二十五日
　　大陆法系国家奉行的是单纯的补偿性民事法律责任制度，强调赔偿的数额应与实际损失相当。我国虽作为大陆法系国家，但在惩罚性赔偿制度上，法律实务界及理论界采取了普遍支持的态度。1993年的《消费者权益保护法》第49条明确规定了“双倍赔偿制度”，是新中国成立后首次以法律形式规定的惩罚性赔偿制度，具有重要的历史意义。随后，《合同法》第130条、2003年最高人民法院颁布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用若干问题的解释》第8条也有规定，继续完善 “双倍赔偿制度”。2009年《食品安全法》的出台，进一步加大了对生产、销售不符合安全标准食品行为的惩罚力度，规定消费者可以提出“十倍赔偿”，但范围只是在食品安全领域，适用于食品造成的损害，具有局限性。2010年7月1日开始施行的《侵权责任法》将范围扩大到产品责任，首次在立法中明确提出“惩罚性赔偿”概念，表明我国对惩罚性赔偿制度在侵权法范围内的再次肯定。

　
　　一、缺陷产品惩罚性赔偿制度的内涵

　　惩罚性赔偿制度是有着悠久的历史渊源，可追溯到古巴比伦时代，如《汉莫拉比法典》中就有诸多规定。古罗马、古希腊时代的法律也有类似规定，如《十二铜表法》规定了盗窃、抢夺等不法行为的惩罚性赔偿等。现代意义上的惩罚性赔偿制度在英美法系国家盛行，大陆法系国家对此持否定态度，奉行单纯的补偿性赔偿制度。

　　“缺陷产品”与“惩罚性赔偿”的内涵

　　产品存在缺陷是产品责任构成要件的核心问题。“缺陷”不同于“瑕疵”、“不合格”等概念，我国《产品质量法》第46条明确解释：“本法所称缺陷，是指产品存在危机人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”主要有两层涵义：一是存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；二是不符合国家、行业标准。对此，有学者将产品是否存在缺陷的标准分为一般标准和“法定标准” 。缺陷产品是指因设计、生产、警示说明、跟踪观察等原因在同一批次、型号或者类别中存在统一性的、可能或已经对人身、他人财产造成损害的产品。缺陷产品责任类型从缺陷的角度划分大致可分为几下几种：一、产品设计上的缺陷；二、产品制造上的缺陷；三、警示说明上的缺陷；四、跟踪观察方面的缺陷，如在产品推向市场时，由于当时的科学水平而不能发现产品是否存在缺陷的，生产者应当负有跟踪观察义务；发现缺陷应及时召回产品，应当发现而没有发现或者已经发现没有及时召回，即构成跟踪观察缺陷。

　　关于惩罚性赔偿的内涵，学术界见仁见智。有学者认为，惩罚性赔偿是指法院所作出的赔偿数额超过实际损害的数额的赔偿，它具有补偿受害人遭受损失、惩罚和遏制不法行为等功能； 有学者认为，惩罚性赔偿主要是美国法中与补偿相对应的一项特殊的民事赔偿制度。他通过让侵权人承担超过实际损害数额的赔偿责任，已达到惩罚和遏制严重侵权行为的目的 ，等等。综合比较，大多从功能、作用等方面考虑，惩罚性赔偿的功能主要有几种：一、惩罚功能。也是本质功能，体现在对恶意实施不法行为人予以财产性制裁，使其无法获得所追求的不当利益；二、威慑功能。通过对不法行为人的金钱制裁，使其不敢再有这样的行为，遏制、预防不法行为的发生；三、教育功能。通过法院的判决，使不法行为人或社会公众受到教育，从而意识到自己的不法行为会给受害人造成严重后果并从心理上自愿放弃该行为；四、抚慰功能。恶意侵害他人人身或财产的行为，不仅会给受害人造成物质损失，也会导致受害人心理上和情感上的愤恨及不满、精神上受到很大伤害，惩罚性赔偿有利于抚慰受害人心灵上的创伤。

　　二、缺陷产品惩罚性赔偿制度在我国侵权法中的规定

　　（一）食品安全法中的“十倍赔偿”

　　《消法》虽然规定了“双倍赔偿”，但适用于商品欺诈和服务欺诈行为，不包括侵权法的惩罚性赔偿责任。2009年2月28日出台的《食品安全法》，首次在我国侵权法领域规定了惩罚性赔偿责任，提出“十倍赔偿”。该法第96条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”从该条可以看出食品安全责任的构成要件主要有：1、行为主体，是生产不符合食品安全标准的生产者或是明知是不符合食品安全标准的销售者；2、责任构成的主观态度，对生产者来说无论明知与否、销售者则须“明知”；3、损害后果，造成了人身、财产或其他损害，这里未规定损害的程度；4、因果关系，生产者或销售者明知不符合食品安全标准而生产、销售造成了人身、财产或其他损害结果。在我国，食品安全问题形势严峻，在生产、加工、流通各个环节均存在安全隐患，不法企业、作坊、经营者贪图利益、诚信缺失，为追求更大利润置消费者身体健康于不顾，该条规定提高了对违法者的惩罚力度，有利于打击不法分子的嚣张气焰，保障食品安全。

　　（二）侵权责任法中的“相应惩罚性赔偿金”

　　继《食品安全法》规定侵权惩罚性赔偿制度后，《侵权责任法》再次肯定惩罚性赔偿金的适用，将范围扩大到产品责任领域，该法第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权依法请求相应的惩罚性赔偿金”，这是我国第一次在立法中明确提出“惩罚性赔偿”概念。其构成要件主要有：1、适用范围单一。仅适用于产品责任案件，即产品存在缺陷，不适用于其他类型的侵权案件；2、主观须存恶意。即生产者或销售者明知产品存在缺陷仍然生产或销售。“明知”所表明的是侵权人对产品存在缺陷明确地、确定地知道这样一种主客观认知状态，不包括“应知”或推定知道； 3、损害后果严重。即造成他人死亡或者健康严重损害的后果。如果产品只是存在缺陷，但没有伤及他人或只是轻伤，都不构成严重后果，不适用惩罚性赔偿，上述要件缺一不可，适用非常严格。《侵权责任法》明确规定缺陷产品惩罚性赔偿制度，有利于受害者拿起法律武器更好地维护自己的合法权益，有利于严厉惩罚恶意产品责任人，更好地保障广大人民群众的生命权和健康权。

　　三、缺陷产品惩罚性赔偿在我国侵权法中的不足与完善建议

　　《食品安全法》虽填补了我国惩罚性赔偿制度在侵权法中的空白，但是仍有不足之处。首先，范围过于狭窄，只限于食品安全领域，食品相对于产品来讲只是很小一部分；其次，“十倍的赔偿”仍不足予以遏制侵权行为或弥补受害人的损失，三鹿奶粉事件就是一个很好的例子。《侵权责任法》第47条的规定将惩罚范围扩大到产品领域、将惩罚性赔偿金规定为“相应的”，而不是以产品价款的倍数。针对上述问题，在审判实践中，可以根据特别法优于一般法、新法优于旧法的原则适用法律，从而更好地保护受害人的合法权益。

　　与《食品安全法》不同，《侵权责任法》第四十七条只概括性的规定被侵权人可以请求相应赔偿金的权利，而没有规定如何计算惩罚性赔偿金，如何来确定惩罚性赔偿金的具体数额，司法理论界存有争议，实务界难以操作。该条立法的目的不在于弥补受害者的损失，而在于惩罚明知产品存有缺陷而生产、销售的生产者或销售者，并威慑、遏制这种违法行为的发生，因此对惩罚性赔偿数额作出合理的规定更有利于发挥其作用；其次，在审判实践中，如果判的过轻，行为人为追求利益仍然继续从事不法行为，起不到惩戒违法行为的目的；如果判的过重，不法行为人无力偿还，甚至倾家荡产也只是杯水车薪，实际的赔偿数额难以兑现，执行不到位。总之，没有统一的计算标准容易导致不同的法官对同一或相似的行为裁判出悬殊的结果，不利于实现立法本意，也有悖于司法权威性。对此，期待司法机关出台相应解释明确缺陷产品惩罚性赔偿金的计算标准，给法官以指引。在目前无明确标准的情况下，笔者建议从侵权人造成后果的严重性、主观恶意程度、自身赔偿能力、惩罚后产生的功能与作用等因素综合考虑惩罚性赔偿数额。

　　需要指出的是，惩罚性赔偿还有一定的副作用，诸如职业打假人的兴起。法律存有漏洞成为一些人牟利的手段，在很多法院都有这种情况，这些现象表明我国惩罚性赔偿制度亟需完善，司法机关应建立健全相应的预防和应对机制。

　　（作者单位：重庆市江津区人民法院 ）