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民政部办公厅


民政部办公厅关于在县级以上管理的烈士纪念建筑物单位开展争创管理工作先进单位活动的通知
民政部办公厅



各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局：
为加强对烈士陵园，纪念馆等烈士纪念建筑物的管理、使管理工作逐步上等级、上水平，民政部决定在全国县级以上管理的烈士纪念建筑物单位开展争创管理工作先进单位活动。现将《县级以上管理的烈士纪念建筑物单位开展争创管理工作先进单位的条件》印发你们，请结合当地实际
，切实加强领导，认真组织实施，扎扎实实地把这项活动开展起来。

附：县级以上管理的烈士纪念建筑物单位开展争创管理工作先进单位的条件
一、烈士纪念建筑设施完好
（一）烈士纪念建筑物无破损、绣蚀，纪念建筑物上镌刻的题词、碑文、烈士名字清晰。
（二）烈士墓区整洁、肃穆，墓碑碑文字迹工整，记述清楚。
（三）烈士骨灰堂洁净，骨灰盒保管得好，摆放整齐，附有烈士遗像及生平简介。烈士骨灰堂内未存放非烈士骨灰盒。
（四）有良好的凭吊活动场地和服务设施。
二、褒扬烈士发挥教育阵地作用好
（一）烈士纪念堂馆陈列展示主题鲜明，史料翔实，形式和内容统一。
（二）讲解员熟悉馆藏内容，服装统一，佩戴标志，仪表端庄，发音准确，吐字清楚，讲解富有较强的感染力。
（三）积极征集、整理、展示与本园（馆）名称和当地革命斗争史料有关的革命文物、烈士斗争史料和遗物，有介绍园（馆）情况的宣传品、纪念品。
（四）设有文物库房或专柜，对馆藏革命文物、烈士斗争史料、遗物做到账、物一致，分级建档，妥善保管，无丢失、无虫害，无霉变、无锈蚀。
（五）有条件的单位组织了流动展览小分队，深入机关、工厂、农村学校、驻军等基层单位，宣传烈士事迹。
三、园容园貌好
（一）布局合理，规划完整，树木与纪念建筑物协调，道路平坦干净，环境优美。
（二）环境绿化、美化好，达到绿地面积占应绿化面积的80％。
（三）对珍贵花木，建立了档案，作出标志，采取保护措施。树木成活率高，无意外多株枯死现象。
（四）有条件的园（馆）建有苗圃、花窖，培育苗木、花卉，解决园（馆）自身绿化、美化的需要。
四、开展“以副补园”，经营创收好
（一）充分发挥自身优势，挖掘内部潜力，开办了适合本园（馆）特点的各种形式的经营创收项目。
（二）经济效益显著，在编人员人均创纯利在5000元以上。经济收益用于发展副业的资金不少于总收入的40％。
（三）对预算外资金管理使用得当，收支账目清楚，无贪污、违纪现象。
五、领导班子好
（一）坚持四项基本原则，认真贯彻党的路线、方针和政策，热爱烈士褒扬工作，有强烈的事业心和高度的责任感，锐意改革，勇于创新。
（二）年龄结构合理，具有较强的组织领导能力，有一定的文化水平和专业知识。
（三）坚持民主集中制，团结求实，协调工作，具有较强的凝聚力和战斗力。
（四）作风正派，以身作则，廉洁奉公，密切联系群众，关心职工生活，具有艰苦创业精神。
六、职工队伍素质好
（一）职工政治上好学上进，热爱本职工作，刻苦钻研业务，忠于职守。
（二）各种业务人员（包括建筑、陈展、讲解、园艺、美术、摄影、编辑、保管等）有胜任本职工作的文化素质和专业知识。
（三）工作人员（含领导干部）具有各类、各级专业技术职称的占工作人员总人数的30％。
七、实行了科学化、规范化管理
（一）建立健全了各级、各类人员岗位责任制，做到有章可循，职责分明。
（二）有严格的考核办法和奖惩措施。
（三）建立了人民群众瞻仰凭吊制度，对来园（馆）瞻观的群众做到接待热情周到，行为符合礼仪标准。
（四）园（馆）内设置了导游标志牌，标记清楚，字迹工整。
八、地方人民政府及民政部门重视
（一）当地人民政府和民政部门重视烈士纪念建筑物的建设和管理工作，制定了发展规划和实施规划的具体措施。
（二）对所属烈士纪念建筑物保护单位有适当的资金投入，保证了一定数额的修缮经费。
（三）对本行政区域内的国家级、省级烈士纪念建筑物保护单位划定了保护范围，建立了资料档案，对本级烈士纪念建筑物保护单位划定了保护范围，设置了保护标志，建立了资料档案。



1992年6月9日
抽象行政行为不宜实行首长负责制

黄玉清

　 我国行政机关实行首长负责制。抽象行政行为属于行政机关行为之一，当属首长负责的范围。

　 我国目前尚未制定行政程序法，理论界对抽象行政行为的程序存在较大争议。笔者认为，抽象行政行为不宜实行首长负责制：

　 一、抽象行政行为的特点决定了抽象行政行为不宜实行首长负责制。抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项设定权利、义务而制订普遍行为规则的行为，是具体行政行为的对称，也是行政主体做出具体行政行为的依据。从行为涉及的主体看，抽象行政行为涉及面广，凡符合其调整范围的相关人和事均受其约束，因而，其实施后果具有广泛性。正是鉴于上述特点，如果抽象行政行为不当，必然会对社会造成很大危害，而不像某一具体行政行为仅对个别人的权利、义务产生影响。从这个角度考虑，抽象行政行为的表决程序不宜实行首长负责制，而应实行集体表决制。

　 二、从立法成本和诉讼成本的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政法规和行政规章生效后对个人或组织具有普遍约束力和强制力。违法或不当的行政法规或行政规章会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，应当加强对行政立法行为的监督，对违法或不适当的行政法规应当及时予以撤销或改变。我国也确实有一套行政立法监督体系，这体现在宪法、立法法、地方组织法和行政诉讼法等法律中的相关规定中。上述有关规定为全国人民代表大会常委会、国务院、地方人大、上级机关和人民法院等行政监督主体对违法或不当的行政法规和行政规章设定了撤销权、修改权或司法建议权。且不说上述监督体制完备程序如何、作用发挥程度如何，但有一点是可以肯定的，即以上监督都是事后监督，如果仅凭行政首长的个人意志决定行政法规或行政规章的命运，相对于人大立法的表决而言，行政法规规章违法或不当的可能性必然会高于人大立法，由此必然会加大立法成本和诉讼成本。行政机关发布命令和决议等其他抽象行政行为亦是如此。因而，从经济行政的角度考虑，首长负责制不适合于抽象行政行为。

　 三、从弘扬民主、抵制长官意志的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政立法有一个很大的特点就是规范性文件的制定过程整个都在行政系统内部来完成，因为实行的是首长负责制，文件通过及签署与否的决定权在行政首长。另外，我国的行政追偿制度只对在具体行政行为过程中有故意或重大过失的行政机关工作人员追究赔偿责任，但对抽象行政行为却没有相关规定，这在一定程度上也会助长行政首长对职权的滥用和长官意志的滋生，而不利于民主化的进程。

　 此外，从我国的司法实践来看，抽象行政行为也不宜实行首长负责制。目前行政系统内许多规范性文件相互之间在某些具体规定上存在冲突已是一个不争的事实，这也是我国立法体制中亟待解决的问题。从一定角度讲，上述问题的产生与行政首长负责制不无关系。行业保护、地方保护在一定意义上也都是行政首长长官意志的反映。

　 已于今年7月1日生效的立法法第七十五条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定”。这实际上在立法上明确了对抽象行政行为首长负责制的限制。为了促进行政决策的科学化、民主化，应当逐步缩小抽象行政行为首长负责制的适用范围。