小议法制环境
陈平
在长期的基层司法实践工作中，我感悟很多，十多年与法律密不可分卧爬滚打的磨练，也脉诊了基层法治软肋症结之所在。完备而健全的法律规定只是法治基础，创制一个良好的法律执行机制，建立一个好的法制环境才是法律之根本。如何改善、营造一个好的法制环境？这么大的命题似乎不是一个人微言轻的法律工作者忧心的范围。但在平淡生活的瞬间，如果你看到没有背景的弱势一方卑屈坐在法庭上的身姿和无助的眼神；看到他们用粗糙的手笨拙翻看诉讼材料时那份对法律的敬重；发现基层政治不正常的正常潜规则现象，或许你就如我现在一样，有抒发感慨的冲动和欲望。我承认我对基层法制的消极看法不尽正确，写社会阴暗面的评说对还算公职人员的我影响在所难免。但总要有人对影响法制，甚至践踏法制的现象声撕力竭的呐喊一声，纵有触雷的爆裂也无所畏惧的勇气啊。
九十年代初期，笔者从部队到基层从事司法行政工作，我发现在司法办公室坐班的工作人员并没有多少法律理论，恐怕高中学历都没有。我就怀疑他们平时到底是怎么处理这么多纠纷的，我想通过处理一起案例来展示法律的运用，也让他们观摩一下、学点调处技巧。很快我就接手一夫妻吵架申请调处的纠纷，男的身着撕烂的衣服满脸怒气坐着一声不吭，女的披散着头发哭声不停，我和善地劝解女的不要伤心慢慢叙述原委，但双方似乎都不理会我对该纠纷的规范法律讲解，折腾一上午不但没有结果，反而办公室里哭闹更甚，正在我焦头烂额之际，我认为没有多少学识的同事要我退出调解，他走进办公室后拍着桌子大喝一声，哭闹声噶然而止，调解不到十分钟，这夫妻双方握着工作人员的手不停感谢，高高兴兴离开乡政府司法办公室。事后同事告诉我，这叫“拍桌子”调解法。其后我用该法调解民事纠纷屡试不爽。这个阶段人们习惯于服从行政管理，几乎没有多少法律意识，政府官员习惯于自己就是法律代表的自我定位。乡党委、政府领导在遇到“刁民”及难缠之事时，会立即召集司法办出动“镇压”，司法办的工作人员满脸严肃地在现场亮相，一言不发就能起到立竿见影的平息效果。我怎么也想不通这样的效果不是来源于法律，而是行政的威慑力，是对司法、公安职能模糊混同的错觉效应。
随着国家法制的不断完善，经济的高速发展，大量进城务工农民在实践中的觉醒，人们的法律意识逐渐增强。国家倡导依法治国，政府必须依法行政。但公平而严实的法律规定与局部利益、官本位的矛盾和冲突依然存在，人们仍然不崇尚法律的权威，认为法律是公平的，而执法之人仍操生杀予夺法外大权。笔者在湖南某少数民族县法律服务从业实践中感受很深，记得有一起离婚案件，法院开庭后主审法官处置不妥，致原、被告双双丢弃需监护照顾的婚生小孩在法庭而一走了之，代理一方的某法律工作者用尽可以联络委托人的方式都没有得到回音。法院领导为此大发雷霆，分管民审的副院长带领民事审判庭室领导到到该法律工作者就业的机构兴师问罪，主观推定该行为系由代理的法律工作者所致，某一资深法官厉声呵斥：“要停止所有法律工作者在本法院的一切代理行为”其官本位意识、法官特权思想在这句话中已经体现的淋漓尽致。
笔者在接办诉案过程中感受颇深的还有，如果委托人是国家公务人员、特别是领导级别公务员的家人、亲戚或朋友，他们通常在与我们沟通交流中，首先考虑的是通过关系，如请客、找其领导打招呼等方式把承办法官摆平，或者直接找法院领导过问，而不会过多考虑法律操作，这是不是办理诉讼案件的关键所在？我想，用这个方法有用无用抛开一边，我就想说作为国家公务人员遇到由法院处理的纠纷，首先用的处置方法是走关系，证明他们是不太相信法律的，其内心对法律的信仰是很弱的；或者他们认为此法是最好的解决问题的方法。要是这样的领导调到法院工作，那他们这固有的想法会改变吗？我想只不过“行”改为“受”而已。有很多非常简单的案件诉到法院后，有背景的人打了招呼或有份量的人过问了，这个案件要么“冷处理”搁置不判；要么判决结果并不符合法律规定。当然，我这里还要阐明的是，法院有很多身负正义感、有同情心、有抱负、非常公正的法官，他们在处理案件时遇到领导干预的情形，内心也是痛苦的，既不能向当事人说明，又要遭当事人白眼。
笔者认为法制环境的好坏，取决于党政领导、执法者对法律的信仰程度，对法律的遵守程度，单纯一味追求要老百姓守法是空洞而苍白的要求。乡镇级别的领导应该是普法的重点，笔者曾代理一起山林权属争议纠纷，受理调处机关是镇人民政府，在出席镇政府组织的调处会议时，我们出示了代理公函、委托授权等法律手续后履行代理职责，出席调处会的村党支部书记马上对一方出现代理人的情况提出质疑，其意为：
1、请律师、法律工作者代理山林纠纷处理要浪费很多金钱，花钱不值得，案子还不是要镇政府处理，能不能请代理人退出并把收的钱退出来；
2、对方请代理人没有通过组织同意，也没有告诉对方，搞突然袭击是不行的；
3、请镇领导裁定是否允许代理人出席调处会议。
镇政府分管农、林、水的副镇长答复：“代理人是可以出席会议的，依法办事嘛，但必须与政府保持一致，否则出现问题要由代理人负责”。我们沿袭行政规矩向镇领导汇报式的解说，我们根据法律规定依法履行代理职责等等。但其后加入调处阵容的镇领导发话了，说：“你们知道中央减轻农民负担的决定吗？收农民的钱打官司不觉得有愧吗？你们知道我们这里的特殊情况吗？由你们参与调解会一定会出乱子的，镇政府的意图就很难实现”。法律在这里有多大的权威？领导习惯于用党的政策办事。最后，笔者还是建议该案镇政府无权做出改变的处理决定，应报请县人民政府处理。因为一方持有县人民政府核发的《林权证》，另一方空口无凭，但镇政府几乎是强行要代理人做工作，让持“证”的一方割地赔款。在这里不是以法律、而是以镇政府为准则的，这起争议至本文发稿前镇政府仍搁置未决，亦未报送上级政府处理。
很多老百姓为什么惯用集体上访来解决问题？近年来，企业破产、改制，工人下岗引起集体上访事件不断，哪怕是开矿死个人也要抬到政府以寻求获得满意的解决。我想，简要剖析其根源无非是法律环境没有得到净化。1、官僚：对上门寻求解决问题的群众轻视、冷漠；2、腐败：有腐败就必然出现不公，依靠领导处理、法律救济无法解决问题时，逼出用野蛮的上访方式以求解决；3、上访者一堵政府大门，很多问题通常会很快解决，甚至很难见到的领导也会出面与其对话，解决问题的效率非常高，这是人们反复使用此举解决问题的又一原因；4、敏感问题法院不受理，使得告状无门；5、为取得一方平安的政绩，地方党、政怕有群访事件，有些在上访无理的情况下，政府也作出让步以求平息，施用上访方式而不是法律途径寻求问题的解决，是法的悲哀。
好的法制环境的铸就，应该体现在执法者一点一滴的行为中产生。特权车闯红灯如入无人之境，交警熟视无睹；违章车被扣有关系当场放行，没有关系扣车、罚款，态度不好拘留“专政”；有特殊“警民”关系的娱乐店里，妖艳露点的“妹妹”用花枝招展的身姿、杏红小口甜美的微笑招客进行“肉欲交易”。没有关系的经营店铺，三天二头被查，查的你宾馆无人敢住，招待所无人敢歇；为搞活地方经济，最大化地方政绩，招商引资的企业享受特权，劳动、工商、税务、安全等部门进现场执法，必须持县委有关机关批准使得进入；上级领导到基层视察、调研，下面即用恶劣造假蒙骗以博取政绩，如前国务院朱总理到安徽南陵县调研考察，南陵官员竭尽造假之能的事例。凡此种种，处于社会低层、没有背景的大多数普通群众心里得不到平衡，必然滋生违法、犯罪以对抗社会的不公，必然对法律丧失信心。我想，国家“五五”普法已经开始，要求所有国家公务员必须通过普法考试的规定是很英明的，可惜这个考试没有体现真正的成绩，只是个走过场的做秀而已。真正实现依法治国、依法行政，全民崇尚法律，当官的不唯上、只唯法、只唯实，那才是我们民族法制的春天。
我们期待春意盎然的法制明天
（作者：湖南省靖州苗族侗族自治县司法局：陈平） （转载靖州司法行政网）
天津市住房公积金管理条例
天津市人大常委会
天津市住房公积金管理条例
（2002年9月6日天津市第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强本市住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，根据国务院《住房公积金管理条例》，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。
第三条 本条例所称住房公积金，是指在职职工个人及其所在单位按照职工工资收入一定比例逐月缴存的、具有保障性和互助性的职工个人长期住房储金。
职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。
第四条 本条例规定为在职职工缴存住房公积金的单位包括下列范围：
（一）国家机关、事业单位；
（二）国有企业，城镇集体企业，外商投资企业，港、澳、台商投资企业，城镇私营企业及其他城镇企业、经济组织；
（三）民办非企业单位、社会团体；
（四）外国及港、澳、台的企业和其他经济组织常驻本市代表机构。
第五条 职工有要求所在单位按照规定为其建立住房公积金和按期足额缴存住房公积金的权利；有查询和按照规定提取住房公积金和监督住房公积金管理的权利。履行住房公积金缴存义务的职工有申请住房公积金贷款用于购买、建造、大修自有住房的权利。
第六条 本市住房公积金的管理实行市住房公积金管理委员会决策、市住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。
第二章 机构及其职责
第七条 市住房公积金管理委员会是本市住房公积金管理的决策机构，依法履行下列职责：
（一）依据有关法律、法规和政策，制定和调整本市住房公积金的具体管理措施，并监督实施；
（二）拟订本市住房公积金的缴存比例，规定单位提高、降低住房公积金缴存比例或者缓缴住房公积金的条件；
（三）确定住房公积金的最高贷款额度；
（四）审议住房公积金贷款呆帐、坏帐核销的申请；
（五）审批住房公积金归集、使用计划；
（六）审议住房公积金增值收益分配方案；
（七）审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。
第八条 市住房公积金管理中心负责本市住房公积金的管理和运作，依法履行下列职责：
（一）编制和执行住房公积金的归集、使用计划；
（二）负责办理住房公积金的缴存登记、变更登记和注销登记；
（三）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；
（四）负责住房公积金的核算；
（五）审批住房公积金的提取；
（六）审批职工个人住房公积金贷款的申请；
（七）负责住房公积金的保值和归还；
（八）监督、检查单位住房公积金的建立和缴存情况；
（九）编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；
（十）拟订住房公积金增值收益分配方案；
（十一）承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。
市住房公积金管理中心可以设立住房公积金管理分支机构，实行统一管理、统一核算。
第九条 市住房公积金管理委员会应当按照中国人民银行的有关规定，指定受委托办理住房公积金金融业务的商业银行（以下称受委托银行）；市住房公积金管理中心应当在受委托银行设立住房公积金专户，委托受委托银行办理住房公积金的贷款、结算等金融业务和住房公积金帐户的设立、缴存、归还等手续。
市住房公积金管理中心应当与受委托银行签订委托合同，并报市住房公积金管理委员会备案。
第十条 市住房公积金管理中心和受委托银行，应当为单位和职工缴存、提取、使用住房公积金，提供便利、快捷的服务。
第三章 住房公积金缴存
第十一条 新设立的单位应当自设立之日起三十日内，持单位设立批准文件或者营业执照到市住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，并自登记之日起二十日内持市住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金帐户设立手续。
单位合并、分立、撤销、破产或者解散的，应当自发生上述情况之日起三十日内由原单位或者清算组织到市住房公积金管理中心办理变更登记或者注销登记，并自变更登记或者注销登记办理完毕之日起二十日内持市住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金帐户转移或者封存手续。
单位名称、地址和职工姓名发生变更的，应当自变更之日起三十日内由单位到市住房公积金管理中心办理变更登记。
第十二条 单位录用或者调入职工的，应当自录用或者调入职工之日起三十日内到市住房公积金管理中心办理缴存登记，并自登记之日起二十日内持市住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金帐户的设立或者转移手续。
第十三条 职工在离休、退休之前，与单位终止劳动关系且不符合住房公积金提取条件的，单位应当在终止劳动关系之日起三十日内，到市住房公积金管理中心为该职工办理住房公积金集中封存手续。职工与新单位重新建立劳动关系的，单位应当自建立劳动关系之日起三十日内到市住房公积金管理中心办理住房公积金启封和转移手续。
第十四条 住房公积金的缴存比例，由市住房公积金管理委员会报市人民政府批准后执行。
第十五条 住房公积金的月缴存额，是以职工本人上一年度月平均工资作为缴存基数分别乘以职工本人和所在单位的住房公积金缴存比例之和。
职工工资的构成，按照国家和本市有关规定确定。
第十六条 新录用的职工从参加工作第二个月起开始缴存住房公积金；新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金。
新录用和新调入职工住房公积金的月缴存额，是以职工本人当月工资作为缴存基数分别乘以职工本人和职工所在单位的住房公积金缴存比例之和。
第十七条 单位应当自每月发放职工工资之日起五日内，到市住房公积金管理中心办理住房公积金缴存手续，并将代扣的职工个人缴存的住房公积金和单位为职工缴存的住房公积金，汇缴到市住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金帐户。
第十八条 单位提高、降低住房公积金缴存比例或者缓缴住房公积金，应当由本单位职工代表大会或者职工大会讨论通过，并经市住房公积金管理中心审核，报市住房公积金管理委员会批准后执行。
经批准降低缴存比例或者缓缴住房公积金的单位，待经济效益好转后，应当恢复到规定的缴存比例或者补缴缓缴的住房公积金。
第十九条 市住房公积金管理中心应当为缴存住房公积金的职工设立职工个人住房公积金明细帐，并发放缴存住房公积金的有效凭证。
第二十条 本市住房公积金的结算年度、住房公积金缴存比例以及缴存基数的调整年度为当年的7 月1日至下一年的6月30日。
第二十一条 单位撤销、破产或者解散的，欠缴职工的住房公积金本息，比照所欠职工工资优先予以偿还。
第二十二条 缴存的住房公积金及其利息和支付的住房公积金贷款利息，不计入职工个人所得税应纳税所得额。
提取的住房公积金及其利息，免交个人所得税。
第四章 住房公积金提取
第二十三条 职工按照规定提取住房公积金帐户内的存储余额，应当提供下列合法、有效的证明文件：
（一）购买住房的，提供购房合同和相关证明；
（二）建造住房的，提供规划、土地行政主管部门的批准文件；
（三）翻建、大修自有住房的，提供规划行政主管部门的批准文件；
（四）离休、退休的，提供离休、退休证明；
（五）完全丧失劳动能力并与所在单位终止劳动关系的，提供完全丧失劳动能力证明和终止劳动关系证明；
（六）到国外、港、澳、台地区定居的，提供出境定居的证明；
（七）偿还购房贷款本息的，提供偿还贷款本息证明；
（八）房租超出家庭工资收入规定比例的，提供承租住房证明和家庭工资收入证明；
（九）因其他特殊情况与所在单位终止劳动关系的，提供终止劳动关系证明以及市住房公积金管理委员会规定的其他证明。
依照前款第（四）、（五）、（六）、（九）项规定，提取职工住房公积金的，应当同时注销职工住房公积金帐户。
第二十四条 职工死亡或者被宣告死亡的，其继承人或者受遗赠人凭死亡证明和继承或者遗赠证明，提取职工住房公积金帐户内的存款余额；无继承人也无受遗赠人的，职工住房公积金帐户内的存储余额纳入住房公积金的增值收益；同时，注销职工住房公积金帐户。
第二十五条 有下列情况之一的，职工及其配偶可以同时提取各自住房公积金帐户内的存储余额：
（一）购买、建造、翻建、大修自有住房的；
（二）偿还购房贷款本息的；
（三）房租超过家庭工资收入规定比例的。
依照前款规定提取职工住房公积金帐户内的总额，不得超过购买、建造、翻建、大修自有住房的费用、偿还住房贷款本息或者支付超出规定比例的房租。
职工住房公积金帐户内的存储余额提取以后，应当继续缴存住房公积金。
第二十六条 职工提取住房公积金帐户内的存储余额的，所在单位应当予以核实并出具提取证明。
职工应当持本单位出具的提取证明和本条例第二十三条规定的证明文件，向市住房公积金管理中心申请提取住房公积金。市住房公积金管理中心应当自受理申请之日起三日内作出是否准予提取的决定，并通知申请人；准予提取的，由受委托银行办理支付手续。
第五章 住房公积金使用
第二十七条 缴存住房公积金的职工在购买、建造、翻建、大修自有住房时，可以向市住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。
第二十八条 住房公积金贷款实行存贷结合、先存后贷、整借零还、贷款担保的原则。住房公积金贷款具体办法由市住房公积金管理委员会制定。
第二十九条 市住房公积金管理中心应当自受理住房公积金贷款申请之日起十五日内作出是否准予贷款的决定，并通知申请人；准予贷款的，由受委托银行办理贷款手续。
住房公积金贷款的风险，由市住房公积金管理中心承担。
第三十条 职工申请住房公积金贷款，应当与受委托银行签订借款合同，并提供担保。
第三十一条 市住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经市住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。
市住房公积金管理中心不得向他人提供担保。
第三十二条 住房公积金的增值收益应当存入市住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户。
第三十三条 市住房公积金管理中心的管理费用，由市住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报市财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交市财政，由市财政拨付。
市住房公积金管理中心的管理费用标准，由市住房公积金管理委员会会同市财政部门按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定。
第六章 监 督
第三十四条 市财政部门应当加强对住房公积金归集、提取和使用情况的监督，并向市住房公积金管理委员会通报。
市住房公积金管理中心在编制住房公积金归集、使用计划时，应当征求市财政部门的意见。
市住房公积金管理委员会在审批住房公积金归集、使用计划和计划执行情况的报告时，必须有市财政部门参加。
第三十五条 市住房公积金管理中心编制的住房公积金年度预算、决算，应当经市财政部门审核后，提交市住房公积金管理委员会审议。
市住房公积金管理中心应当每年定期向市财政部门和市住房公积金管理委员会报送财务报告。
市住房公积金管理中心应当每年定期向社会公布住房公积金归集、使用情况和财务报告，接受社会监督。
第三十六条 市住房公积金管理中心应当依法接受市审计部门的审计监督。
第三十七条 职工和市住房公积金管理中心有权督促单位按时履行下列义务：
（一） 住房公积金的缴存登记或者变更、注销登记；
（二） 住房公积金帐户的设立、转移或者封存；
（三） 足额缴存住房公积金。
第三十八条 单位应当将住房公积金的缴存情况定期向职工代表大会报告。
职工发现所在单位未按照规定缴存住房公积金或者未及时办理职工住房公积金帐户的设立、转移或者封存的，可以向市住房公积金管理中心举报。
职工有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为。
第三十九条 职工和单位有权查询本人、本单位住房公积金的缴存、提取情况，市住房公积金管理中心、受委托银行不得拒绝。
职工和单位对住房公积金帐户内的存储余额有异议的，可以申请受委托银行复核；对复核结果有异议的，可以申请市住房公积金管理中心重新复核。受委托银行、市住房公积金管理中心应当自收到申请之日起五日内给予书面答复。
第四十条 市住房公积金管理中心应当对单位缴存住房公积金情况进行监督检查，被检查单位应当如实提供职工、工资等相关情况，不得拒绝。
市住房公积金管理中心应当对受委托银行住房公积金业务进行监督检查。受委托银行应当配合，并按照要求提供有关资料。
第七章 法律责任
第四十一条 违反本条例规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金帐户设立手续的，由市住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处以一万元以上五万元以下罚款；对单位负责人处以三千元以上一万元以下罚款。
第四十二条 违反本条例规定，单位不办理住房公积金变更登记的，由市住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处以一万元以下罚款。
第四十三条 违反本条例规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由市住房公积金管理中心责令限期缴存，逾期仍不缴存的，市住房公积金管理中心可以申请人民法院强制执行；职工也可以向人民法院提起诉讼。
第四十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行行政处罚决定的，由市住房公积金管理中心申请人民法院强制执行。
第四十五条 拒绝、阻碍市住房公积金管理中心工作人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 市住房公积金管理中心违反财政法规的，由市财政部门依法给予行政处罚。
第四十七条 市住房公积金管理中心违反本条例规定，有下列行为之一的，责令限期改正；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：
（一）未按照规定设立住房公积金专户的；
（二）未按照规定审批职工提取、使用住房公积金的；
（三）未按照规定使用住房公积金增值收益的；
（四）委托住房公积金管理委员会指定的银行以外的机构办理住房公积金金融业务的；
（五）未建立职工住房公积金明细帐的；
（六）未为缴存住房公积金的职工发放缴存住房公积金有效凭证的；
（七）未按照规定用住房公积金购买国债的。
第四十八条 违反本条例规定，挪用住房公积金的，依法追回被挪用的住房公积金，没收违法所得；对挪用或者批准挪用住房公积金的人民政府负责人和政府有关部门负责人以及住房公积金管理中心负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依照刑法关于挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分。
第四十九条 国家机关工作人员和市住房公积金管理中心的工作人员在住房公积金监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
第八章 附 则
第五十条 本条例自2002年11月1日起施行。1997年10月22日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过的《天津市住房公积金条例》和1998年8月11日天津市人民政府发布实施的《天津市住房公积金条例实施办法》同时废止。
