自由与权力之间
——张君劢宪政思想的演变
王仰文
[内容摘要] 自由与权力的关系，不仅是一个理论问题，也是一个实践问题，当今世界许多国家仍为这一问题所困扰。被台湾学者尊称为“宪法之父”的张君劢坚信“人权为宪政之基本”，在其研究、鼓吹宪政的过程中，贡献了许多有益的思想，强调个人与国家俱要并重，政府权力与国民自由求得平衡。但是在残酷的现实面前却有屡屡迁就甚或屈从，表现出明显的政治倾向性，每每落得无奈的结局。
[关键词] 自由 权力 宪政思想 演变
张君劢，名嘉森，字君劢，一字士森，号立斋。1887年出生于江苏嘉定县一个儒医兼经商的家庭。6岁读私塾，12岁即奉母命考入上海江南制造局广方言馆，是年发生的戊戌“百日维新”，使张君劢开始“知道世界上除了做八股文及我国固有的国粹外，还有若干学问”，赫然出现在广方言馆门外的通缉令和被朝廷通缉的康有为、梁启超的照片，对年幼的张君劢日后的终生志趣产生了最初的影响。1902年，张君劢中了宝山县秀才。翌年春，马良（相伯）在上海徐家汇创办的震旦学院首次招生。他被《新民丛报》上由梁启超所撰写的《祝震旦学院之前途》一文所吸引，文章中梁启超明确宣布“中国之有学术，自震旦学院始。”张不惮于高额学费，欣然前往，后因学费无继，中途退学转入南京高等学校学习，不及一年，因参加拒俄爱国运动被校方勒令退学，其后又经友人介绍，先后任教于长沙和常德学堂。1906年秋天，张君劢获取公费留学的机会，东渡扶桑，考入早稻田大学经济科，后转而修习法律和政治学，正式与现代学术接触。当然他在日本求学的同时，也没有忽视对政治的关注，他以自己的智慧和学识参与了关系中国未来命运的讨论中来，并成为康有为、梁启超的坚定追随者，积极参加声势浩大的立宪运动，是1907年成立的“政闻社”的骨干分子。1910年夏，张君劢早稻田大学毕业，获政治学学士学位。回国后应试于学部，取得殿试资格，次年经殿试被授予翰林院庶吉士。1911年武昌起义后，本来曾一度力主联合袁世凯的张君劢，对袁上台以来的内政外交措施感到强烈不满，多次著文抨击袁氏的内外政策，《袁政府对蒙事失败之十大罪》一文发表后更是激起了袁氏的极大愤怒，成为原立宪派中最早与袁分道扬镳、首举反袁旗帜的第一人，也是辛亥革命后，为躲避政治迫害而流亡海外的第一人。在梁启超的安排下，张君劢于1913年1月取道俄国赴德国入柏林大学攻读政治学博士学位，后经梁启超电邀，放弃博士论文写作，回国攘助反袁起义。1918年，张等6人随梁启超赴欧洲考察时留在德国师从著名唯心主义哲学家Rodolf Ericken学习哲学。
张君劢从政治学到哲学的转向，可以说是他一生思想中的重要分水岭。“去了一个政治国，又来了一个学问国”，张君劢由此开始了他的“学问国”和“政治国”的循环交替的人生。20年代开始的半个世纪以来，他“徘徊于学术与政治之间”，“不因哲学忘政治，不因政治忘哲学”，在中国现代学术史和政治史上都有其重要的地位。就其学术方面看，他创办过政治大学、学海书院和民族文化书院，当过北大和燕大教授，是1923年“人生观论战”的挑起者和1958年《文化宣言》的发起人，先后有《民族复兴之学术基础》、《中华民国民主宪法十讲》、《明日之中国文化》、《立国之道》、《新儒家思想史》等重要论著出版，成为中国现代新儒家的重镇。从政治方面看，他早年曾追随梁启超从事立宪活动，是政闻社的骨干人物，自30年代起又先后组建或参与组建过中国国家社会党、中国民主政团同盟和中国民主社会党，参加过两次民主宪政运动，是国防参议会参议员、国民参政会参政员，并起草过1922年《国事会议宪法草案》和1946年《政治协商会议宪法草案》，前者成为曹锟“贿选宪法”的蓝本；后者经过修改后成为《中华民国宪法》的底本。因此，张君劢也被台湾学者公认为“宪法之父”。
张君劢是中国现代历史上一位十分复杂而又相当重要的人物，在晚清和民国年间无论是政治界还是知识界都极负声誉。作为当代新儒家开创者之一，他始终为中国的民族复兴和国家的现代化殚精竭虑，呕心漓血，积极探索，提出了不少有一定代表性的思想主张。同时作为一位真正意义上的宪政主义者，他一生为宪政奔走呼号，以实现宪政为鹄的，不仅起草和促成了“中华民国”现行的宪法，而且一生信仰宪政，研究宪政，鼓吹宪政，“对我国宪政之实现有不可磨灭的功劳”， 是“近七十年中，于立宪制宪行宪方面”“贡献最多之一人”，是“民主宪政方面的南辰北魁。”
就出身、性格和文化背景而言，也许张君劢更适宜做一个学问家而不是政治家，他一生“徘徊于学术与政治之间”，不一心一意从事学术研究，而把主要精力和时间用于政治活动，是其不明智之举，也是其事业的不成功之处。作为一个政治自由主义者，由于政治上的自由主义在现代中国缺少根基和生长的本土资源，张君劢在政治上的努力也没有达到预期的目的，或者可以说他的主张在中国始终没有真正实行过。“对于张君劢说来，‘学问国’的开辟也许正构成了对在‘政治国’中施展抱负所无从规避的种种权谋的牵制，而德性的陶炼对权力意识的羁勒甚至已经注定了一个书生政治家日后的败绩。” 1949年中华人民共和国成立前夕，这个不无书生意气的政治家被共产党宣布为最后一名“头等战犯”，遭到通缉，成为一个“学问之独立王国”中探寻儒学复兴的海外逋客，开始了漂泊的流亡生活。
综其一生，张君劢于现代民主政治的追求以及对推动中国民主政治现代化的贡献远大于学术研究的贡献，他有理想，有勇气，但却不谙于权术。一生梦寐以求的理想就是制定和实行国家宪法与建立有权威的议会，在这方面“他比任何人都要热情、执著，为此奉献了整个人生。” “张君劢一生从事民主运动，尽心尽智不记一私名利”，“张氏的理想是希望中国有一部好宪法，张氏参加议宪，有所贡献；在张氏，可谓学有所用，在国家，可谓实受其惠”。 遗憾的是，张氏的宪政思想无疑是失败的，这当然不是理想的过错，而是再次印证了在中国宪政的实现从来就不是朝夕之功。但是他所贡献的宪政思想和实践活动仍然具有相当的研究价值，在依法治国的背景下闪耀着不朽的光辉。
一、 保障人权：宪政理想的理论支点
宪政在西方以保障个人自由、限制政府权力为出发点，是社会、文化自然演进而来的，“是一个没有任何人能够预期到的后果”， 它不是预设用来解决国家和民族生存发展的工具，而是由个人自由出发、衍生而来的一种价值理性。而在中国，宪政是舶来品，是19世纪下半叶先进的知识分子求强求富、救亡图存的功利性动力的促使下，在不具备发育土壤甚或排斥的社会和文化背景下的刻意追求的结果。在19世纪、20世纪之交的断裂时代，伴随着社会经济秩序的改变特别是政治结构的重大变动，引发了新与旧的冲突和无序混乱的社会动荡，使以1840年鸦片战争为肇端的近代中国社会，面临“三千年未有之巨变”。19世纪的70年代，早期的维新派王韬、郑观应等人已洞察到清政府所谓洋务运动的弊端甚多，西方的强大不仅仅在于船尖炮利的器物方面，其“本”“体”更在于制度或者精神层面。戊戌维新时期，康有为、梁启超等少数先进知识分子开始把目光从器物转向了制度，特别是1904年日俄战争后，知识阶层认为是日本“立宪的结果”，于是“群信专制政体国不能自强”，“颁布宪法，召集国会，成为社会热烈的呼声”。 可以说近代中国从关注西方民主那一刻起就始终把目光首先投到了“宪政”上，由生存危机所引发的对国家富强、民族复兴的最深切的关怀是他们实用地接受西方宪政最为重要的思想动力。 显然他们并不清楚，尽管西方宪政的成长过程伴随着国家的富强和现代化，但是从保障人权的宪政精髓来说，宪政与国家的贫富、民族的强弱并没有直接的因果关系，在价值上也是不能相互替换的。 他们仅仅以朴素的热情，抱着改革中国政治制度的目的，对西方的宪政经验和学说进行系统的介绍，随之，中国思想界形成了一股声势浩大的立宪思潮。作为立宪派巨子梁启超的坚定追随者，张君劢自然也参与其中，并发挥了重要的作用。“张君劢的立宪主张从他撰写第一篇论文《穆勒约翰议院政治论》起就不曾发生过任何蜕变，但他的生命格范——它为立宪主张注入并非一成不变的内涵——的贞立却并不能早于1920年。”
但是，20世纪上半叶的自由主义知识分子对宪政概念的理解，大都与民主政治的内涵相联系甚至等同起来。“作为中国青年党的领袖之一，陈启天认为民主政治‘需要一种全国共守的根本法律来确实保障’，这种根本法无论成文或者不成文，政府的组织与活动以及人民的权利与义务都要依它而定，所以‘民主政治也可称为宪政’”。 毛泽东在抗战时期也认为，宪政就是“民主的政治”。这种说法都过于概括而没有触及到宪政的法治特征和本质内涵。当然也有人洞察到宪政与民主政治的微妙差异。张君劢认为我们要学习西方，而西方国家进入近代的最重要的标志就是行宪政。他注意到了“欧洲民族建国运动”这一历史进程，指出“研究欧洲历史者，看见德意民族建国之完成，以为只须有民族主义，便可达到建国之目的；须知民族主义，不过建国之一方面，其余则有待于政治组织之改善”。 他对宪政的理解可谓深邃而独到，认为“人权为宪政基本”， 人权“即所以保障全国人民之权利，就是说凡称为人都应有同样的权利，不能说你参加革命，便享有人权，而不参加革命者，便不享有人权。因为革命的工作是要确立人权，而非限制人权”。
张君劢对人权与宪政关系的认识是深刻的，尊重和保护人权的宪政理想之实现也是他一生的不懈追求，成为他宪政思想理论建构的起点和归宿。然而，饱受中西哲学浸润的他又极为崇尚理性与和平，认为人应当有理性，政治应当是理性的产物。没有理性，就没有宽容、妥协的气度和公开批评的精神。相反，只有宽容和忍让，才能使政治和思想等方面取得和平的渐进。他认为，民主宪政建设不是一蹴而就的朝夕之功，而是一个逐渐积累的过程。他反对激进主义革命，而更为醉心于渐进式的改良。张君劢不仅备考英美政治思想史，也不断参考和借鉴苏俄等国的现实经验，以丰富他的社会改造理论，对于中国问题症结之所在，个人自由与国家权力的冲突和矛盾，他也并非不知道，但是摆在张君劢面前的往往不只是个人自由的价值诉求，在这之上更有国家民族的利益目标。因此，可以说，张君劢的宪政思想就总体而言，学理性略显不足，逻辑也不够严密，他往往基于情势的需要，随意抽取自由主义的内容杂糅进去，致使前后矛盾之出、变更之处颇多。正是基于现实需要为旨趣的工具性，使其宪政理论不可避免的呈现出一个似乎断裂的前后演变过程，自然这一过程也反映了他对自由与权力的认识随着社会情势的变化而有所不同。
二、 理性政治：自由主义宪政的哲学思维
张君劢曾声称，他的哲学思想是德国的，政治思想是英国的。所谓政治思想是英国的，主要是他在成长过程中接受了英国自由主义思想传统的影响，他对洛克、约翰•密尔有十分细致的研究，尤其对二十世纪初英国自由主义思想家拉斯基的学说十分推崇，曾翻译了拉氏名著《政治典范》一书。英国是自由主义的发源地。最早的自由主义思想家洛克关于理性、自由、法治和分权的理论，最后清除了上帝在政治领域中的堡垒，打破了专制主义的绝对权威，从而奠定了自由主义的思想基础。进而从美国的《独立宣言》、《权利法案》到法国《人权宣言》将自由主义的原则和思想以法律文件的形式进行了公开的宣扬和表达，并与孟德斯鸠的自由与分权思想一起，把自由主义思想的光辉影射到了整个西方，成为反对专制独裁统治的有力武器。张君劢所发表的第一篇论文《穆勒约翰议院政治论》便是英国哲学家、政治思想家密尔《代议政治论》（又译为《代议制研究》）一书的摘译，也是他一生中非常重要的文字。作为自由主义思想家，密尔主张维护个人自由和个性发展，反对国家压迫，保证政治自由；反对社会习俗和舆论的奴役，维护个人在社会中的自由。张君劢翻译的文章试图为梁启超所代表的资产阶级立宪派的立宪主张提供理论依据，进而反对以孙中山为代表的资产阶级革命派的反清革命。然而也正是这一篇文章对张君劢思想的形成产生了深刻的影响，并使他初步确立起关于中国政治改革的价值趋向，成为他最终的理想目标。
正是由于深受洛克和密尔等自由主义政治思想家的影响，20年代初时值北洋军阀连年混战、“武力政治”泛滥之际，张君劢就系统阐发了其主张“理性政治”，反对“武力政治”的思想主张。他在一篇题为《国民政治品格之提高》的文章中，对数千年中国政治和近百年西方政治的异同做了比较后认为，中国专制，西方民治；中国无宪法，西方有宪法；中国无个人自由之保障，西方有个人自由之保障。并把这些差异的原因归咎于“吾以武力解决，而彼则理性解决是已” 。他分析说，数千年来中国的朝代更换，无一不是最后凭武力解决的。正是由于持力不持理，故中国常以一人为主，而以国民为其奴隶。理性解决则反是，所使用的武器都是些口舌和笔墨，即通过宣传自己的主张以争取国民的同情和支持。要使中国不重蹈几千年来治乱循环的覆辙，使民主制度在中国真正建立起来，就必须改变“天下是打出来的”这种传统的社会心理，以西方的“理性政治”取代中国的“武力政治”。他指出，持理不持力的“理性政治”的核心是个人心灵、意志的自由。这种以个人心灵、意志自由为核心的政治才够得上真正的民主、自由和理性。一国政治的运作应以承认和尊重个人的自由为前提，“夫政治之本，要以承认人之人格、个人之自由为旨归”，一切蔑视他人之人格、剥夺他人自由之举，都应在排斥之列。 张君劢以人性论作为“理性政治”主张的立论基础，从抽象的人性出发来观察现实的政治，他认为“政治与人性有不可分离的关系”， 人类的共同“本性”在于追求个人心灵、意志的自由。他说：“真正之理性必起于良心上之自由。本此自由以凝成公意，于是为政策，为法律。” 他认为只有实现了个人心灵、意志的自由，政治上人与人的分合才能以政见而非以人为主，人与人的关系才会平等，“决无所谓操纵与网罗”，亦无“利诱威迫于其间”。他认为要以“理性政治”取代“武力政治”的条件是建立一个理想的政党，这个政党不是用来进行议会斗争的工具，也不代表某一阶级和党派团体或者某一个人的利益，而是和民国以来为国民所深恶痛绝的“营私逐利”的政党不同的而以政见主义相结合的“国民政治教育机关”，国民政治知识的发展是政党“惟一根本”，增长国民政治知识是理想政党的“第一要义”。
张君劢所主张的“理性政治”实际上是国家民族的危亡兴衰置于第一要诣。此时的张君劢刚刚开始酝酿自己的宪政思想，可以说其理论思考还不是很成熟，更多的是基于哲学的理论高度，来理性的批判现实的政治，以求得国家政治矛盾的解决之道而已。在这种理性的思考中，国家民族的富强与危亡始终是交织在一起的，并力求保持调和的状态，因此，他并没有忽视和放弃寻找个人自由与国家权力之间的平衡点，甚至是必须这样做的。可以说，张始终认为民国并未真正实行民主，而民主政治是唯一之途。对民主政治的追求，他一直没有动摇，“初未尝因苏俄共产主义获胜而稍变，更未尝因法西斯主义之成功而踌躇”，真可谓“三十年如一日”。 正是在“理性政治”观念的指引下，张试图精心设计一个中国未来的国家蓝图，这个蓝图中民主政治、自由平等成为了价值追求的目标。然而，可以说，从二十年代的理论探索开始，作为一个徘徊于政治与学问之间的人，张君劢非常希望其政治理想能够作用于中国的政治现实，这使得其理想有时不得不迁就或者与政治现实亦步亦趋。及至1927年国民党在南京建立“党治”政府，张君劢没有附和对新政府的普遍的欢迎感情，反而第一个站出来反对国民党的一党专政，主张实行民主政治。为避免遭受国民党政治迫害，不得不第三次悠游德国，直到1931年才回到北平。
三、 权力倾向：自由主义宪政的无奈选择
1929年爆发的资本主义世界的经济危机、意大利墨索里尼和德国希特勒的法西斯主义政权的上台引发了30、40年代一系列重大事件。首先，西欧的民主政治确立以来，个人的能量得到极大的释放，经济以前所未有的态势突飞猛涨，创造了令马克思称羡的超过几个世纪的财富。但是由于生产和流通领域所累积的矛盾日益突出，终于爆发了波及整个资本主义世界的经济危机，为了应付这场经济危机所引发的阶级和民族矛盾，各国纷纷加强了政府权力，使不少人对传统的议会民主政治产生了怀疑，而出现了一股肯定新式独裁专制政治的思潮。张君劢对此不无关注与思考，他对移植西方议会政治制度也一度充满了困惑，但是他对西方代议制的诊断是“过于自由”，“法国革命以来，欧洲政局上似乎重自由忽权力，如议会政治下，各党林立，使政府不能安定，如人人有结社自由，因而工人挟工会以联合罢工。此皆自由权行使过乎其度，所以有今日法西斯主义之反动。” 他虽然反对独裁政治，但认为“我们国家处在生死存亡之际，自然不能象19世纪之欧洲，专门侧重于政府权力之限制一点，须得顾到国家全体之利益。” 在非常时期为了集中全国人民的心力以应对危机，加强政府权力是必要的。相对与欧洲各国，中国的情况更为严重。这样，他断然改变了原来的初衷，认为“吾国昔日虽未尝行真正议会政治，然由其分派之多，倾轧之久言之，其不适于今后之中国。” 其次，这场经济危机还引发了日本为转移本国的压力所发动的侵华战争。许多知识分子如丁文江等人基于国外新式独裁政治思潮迅速作出回应，把日本的侵华战争归因于中国的不统一。他们相信如果中国统一，日本决不敢轻举妄动，而中国要统一并顺利度过民族危机，就必须立即实行新式独裁。而以胡适为代表的一些人则坚持认为，民主政治在价值上优于独裁政治，中国只能建立民主政治，尤其是传统的议会民主政治。
张君劢也参加了这场“民主与独裁”的讨论，他提出了所谓“民主独裁之外之第三种政治”。认为要比较民主政治与独裁政治的价值，首先要确立一个比较的标准，这个标准就是一个国家如何才能立国。在他看来，一个国家要立国必须做到以下三条：“第一，国家政事贵乎敏活切实；第二，社会确立平等基础；第三，个人保持个性自由。” 依据这一标准，他认为民主政治与独裁政治各有利弊。英国的传统议会政治虽然民主，却是一种“以辩论为法门的政治”，不免流于空谈和意见的分散，影响了国家效率；德国的独裁政策一贯，国力增强，但是却牺牲了言论、结社、思想以及个性发展的自由，必然导致专制。基于对民主政治和独裁政治的上述比较，张君劢认为民主国家多自由，独裁国家多权力，在“自由与权力之间，应求得平衡”。由此，他提出了“民主独裁之外之第三种政治”的主张，亦即“修正的民主政治”，也就是既与独裁政治不同，也与传统的民主政治有别的旨在调和政府权力与个人自由的一种方案。
张君劢依据英国政治思想家拉斯基的观点，认为“一国之主要成分不外乎三，曰个人、曰社会、曰国家”。国家（政府）应握有权力，个人应享有自由，社会应维持应公道。 “修正的民主政治”旨在调和个人、社会、国家三者之间的关系，“于政府权力与个人自由之间求一种调和方案”。然而，“侧重自由者，各个人之自由伸张，而忽视国家权力；侧重权力者，政府之行为敏活切实，而个人之个性毁灭。”两者各有所长，又各有所短。“修正的民主政治”方案就是要以民主政治为基础，取两者之长，去两者之短，从而形成一种全新的政治。在他看来，民主政治与独裁政治之所以各有长短，在于没有很好的划分权力与自由的范围。他认为，作为一个国家，“一、国家行政贵乎统一与敏捷，尤须有继续性，故权力为不可缺少之要素；二、一国之健全与否，视其各分子能否自由发展，而自由发展中最精密部分，则为思想与创造之能力，所以自由发展亦为立国不可缺少之要素。” 权力和自由的范围是：“（1）行政贵乎捷速与号令统一，鼓应以之属之于国家权力。（2）思想与创作的工作，出于心灵之思索与修养，故应以之划入自由的范围。” 权力和自由只要划分适当，就既可得一敏捷之政府，又可保障个人之自由，二者之间完全可以兼容并存。他也相信，以此划定个人自由与政府权力的范围，必定会建立起一种在原则上完全符合民主政治的精神，紧急时刻能够立即集中全民意志与力量的制度。他主张中国在确立自己的政治制度时，就既不能像第一次世界大战后欧洲出现的独裁国家那样，一味地强调政府权力，而忽视人民自由；也不能像18、19世纪的欧洲民主国家那样，一味地强调个人自由，而忽视政府权力，使政府各方之间相互掣肘，难以敏捷。而应当在“自由与权力之间求到一种平衡”，“一方得敏捷之政府，他方得自由发展之个人”。在张君劢看来，“一个国家对于自由与权力，仿佛人之两足，车之两轮，缺一即不能运用自如”。并且他也相信“此即立国之要义。从这观点来说，中国民主政治之一线光明，即在自由与权力平衡之中。” 在论及如何保障自由与权力的平衡时，张君劢认为，“政权务求其统一，行政务求其集中，而社会务使其自由，思想务听其解放”。 具体来说，就是要保证人民的人身自由、宗教信仰自由、参与政府的权利以及思想、言论与结社的自由。同时要保证权力的集中统一，防止政出多门，以提高行政效率。张君劢认为依据上述构想分配权利与组建政府，就能够使自由与权力“两得其平”，体现对个人自由与权利的充分尊重和保障，也稳固和加强了政府的行政权力，“政府不因议会而动摇，议会不因其权力过渡而减之”，它在原则上符合民主的基本精神。
尽管张君劢相信自由与权力任何一方的滥用，对于尚在酝酿“立国之道”的中国都可能遭致两败惧挫的后果，并且为自由与权力划分了大致界限。但是，面对当时日益严重的民族存亡的危机，仍然试图在自由与权力之间求取一种相宜于时势的和谐。张君劢进一步指出，自由和权力的轻重，应当看时代而定，“得依它的环境情势与时代要求而设法变化之，以得适应”， “吾民族之在今日，正为存亡绝续之交，其不应以个人驾国家而上之，有断然也。” “及至国难临头，尤贵乎事权之统一与执行之敏捷，彼此同心一德，以最高权力托之于战时政府。” 在民族生存权受到威胁的境况下，“修正的民主政治”主张明显偏重于政府权力一方。“既要排除困难，一切政策应向此目标进行，自然一切权力应集中于政府之手，让政府放手去做，用不着像十九世纪议会可以多方牵制政府”。 他根据自己所定的立国原则，对西方民主政治进行了修正，并提出了11条方案，其实质是通过组织举国一致之政府，使中国的资产阶级及其政党加入内阁，以打破国民党的一党专政局面；通过限制立法权，加强行政权以提高行政效能，建立起强有力的政府，突出国家地位应对民族危机。这样就在“民主政治”的框架内最大限度的满足了权力扩张的要求，所以张君劢不无得意的声称“独裁政治的长处已吸收在十一条之中了”。
张君劢为了克服19世纪议会政治下“重自由而忽权力”的弊病，将拟定的十一条方案的重点放在了“议会政治流弊之矫正”上。或许张君劢太看重政府权力的重要性了，太过于相信执政者的个人理性，同时他又急于试图在短期内找到国家摆脱民族危机，实现国家复兴的道路。他当然明白政府行政权力的集中和膨胀，势必对个人自由的发展造成威胁，但是最终还是选择了这条道路。因为在民主政治的框架下，实行政府权力的集中，个人自由才能得以保留，在其理性国家的价值排序上，个人自由在国家危机和民族存亡面前只能一退再退。在他所精心设计的政治蓝图上，试图达到的权力与自由的平衡最终演变为权力压倒自由的尴尬。尽管张君劢主观上确实希望把中国政治引上合乎资产阶级利益的轨道，但面队现实，他却又无能为力，从而不得不使自己的主张大打折扣。然而倡导权力逐一的结果，并没有实现国家的统一，挽救国家和民族的危机，于是到30年代末40年代，他又再次重新举起了自由主义的旗帜，在其政治天平上卸下了权力一端的砝码，并随着对自由的再度重视逐渐恢复了自由本身所固有的价值。
四、 自由优先：自由主义宪政的理性回归
20世纪30年代，在民族危亡、德意日法西斯猖獗、西方民主政治式微和国家干涉主义盛行的国内外环境中，张君劢等一些自由主义知识分子不得不站在国家民族的立场上，对个人自由的呼吁和关注显得十分微弱。“人权运动在此次大战以前，我们的政治思想中，始终没有成为重要的因素。” 在进入40年代后，鉴于国民党对人民各种自由权利的肆意剥夺和践踏，特别是对包括张君劢本人在内的各中间党派领导人和民主爱国人士的打击迫害， 他们痛定思痛，清楚地意识到“用磕头的办法，无论如何是磕不出民主来的”， 惟有力争，才能得到真正的宪政。正是由于饱受人身、思想、言论、出版、结社不自由的痛苦，他们把人身自由、言论出版自由和集会结社自由称谓三大基本人权。作为人类尊严最重要体现的基本权利，国家权力不得侵犯。因此，张君劢不断地著文，开始大力呼吁保障基本人权，为民主宪政摇旗呐喊。他认为18、19世纪欧美那段争取人身自由和政治自由的人权运动史，“值得加以研究，重新认识，再来提倡一番”，因为“人权运动实在是民主政治最重要的基础”。
1944年1月3日至5日，张君劢在成都《新中国日报》上发表了《人民基本权利三项之保障——人身自由、结社集会自由、言论出版自由》的著名文章。文章中他批评国民党政权无“尊重人民权利之习惯”，而“人身、结社集会、言论自由三项为人民基本权利之重且大者”，对这三项权利的保障问题“不宜待诸宪法颁布之后，而应着手于宪法未颁布之前”， 他强调“有宪法无人权，不能算是宪政，先有人权的保障，然后才有宪法”。 时论也认为：“一个国家是否民主，必须以此三项为重要的标识”。
1、关于人身自由。张君劢指出，人身自由是最基本的人权，人民只有在违法的情况下才能予以拘捕。国民政府要保证人民不致遭受非法的秘密拘捕、审判和处决。但今日之中国，人民的人身自由权利没有任何保障，政府可以“任意蹂躏人民的人身自由”，“实非国家前途之福”。
2、关于结社集会自由。他认为“政党是多数人的集合体，也就是所谓集会结社。凡民主国家，人民都必享有集会结社自由之权”。 他特别强调给人民结社集会自由的积极意义，认为正是结社集会的自由给人民各抒己见的机会，也便于养成民间领导政治人才，使其发表负责的言论。他指出，近代欧洲各国的法律对于人民之结社集会，只要“不以扰乱治安为目的，不以抵触刑法为目的”，应当允许人民有结社集会之自由，政府不应干涉。并且对于“结社集会之合法与否，由法庭判决”。
3、关于言论出版自由。他指出，言论出版之自由与人身自由、结社集会自由一样，也是民主宪政不可或缺的要素，有之则为民治，无之则为专制。他认为，“苟人民无言论自由，则学术上无进步，政治上无改良之途径矣”，反之，“倘许多人发猖狂无忌之言，则治安混乱而法纪荡然矣”。张君劢要求尽早废除目前的事前监督制度，经立法院议决，制定一部新的出版法，使人民“养成守法之习惯”，且“自知其责任之所在”，“如有逾越范围之言论，政府自可于事后禁止其发行。”
为了进一步唤起国人对人权的关注与重视，1944年年初之后，张君劢又相继发表了《英国大宪章提要》、《现代宪政之背景》、《两时代人权运动概论》等系列文章，反复强调三项自由“为人民基本权利问题”，是“现代宪政”的基本条件，也是“世界潮流与民意所向”，顺之“则国本安定；反之，则国本不定”。 为民主宪政运动提供理论依据和智力支持。他指出，在欧洲历史发展的过程中，“人的发现”是推动历史前进的不竭动力。人权运动起于欧洲的文艺复兴和宗教改革，就其实质而言，它是对专制王权与贵族的反抗，其理论依据是社会契约论，即谓“政府权力，不得超出人民同意范围之外”，其职责是保障和发展人民的利益。正是基于社会契约论思想的解说和研究，法美的人权思想家直接催生了著名的1776年美国的《独立宣言》和1791年法国的《人权宣言》。19世纪以后，历史学派和功利主义的兴起，社会契约论被人们扔进了历史的纸篓。但是人权思想却并没有被一同抛弃，反而相比更萌生出勃勃生机，更加深入人心，各国宪法无不列人权一章。对此张君劢的解释是，“社会契约说虽不必与历史上之事实相符，然而立国之正当理由殆无一而能逃出于社会契约与人权学说之范围外者”。 同时他也注意到，19世纪以来尤其是第一次世界大战后，人权不但没有得到保障，相反却遭到无情的蹂躏和摧残。他说“苏俄之剥夺人民自由，乃所以实现其社会主义之大理想，故在同情于民主与自由之人，未尝不予以谅解，其后意大利德意志法西斯主义变本加厉，而后西欧数百年之人权保障与民主政治，扫地尽矣。” 他对世界人权运动遭遇挫折的原因分析也显示了思想的敏锐和深刻，认为之所以出现人权被蹂躏和摧残的逆流，起于三个方面：“一曰起于政治，二曰起于经济，三曰起于国际。” 政治上专制政权的建立，经济上资本家对无产者的剥夺，国际上列强对弱国的掠夺是人权保障有名无实的根本原因。张君劢还为此开具了医治的药方和应对之策，他认为要遏止这种恶劣现象，“一曰民主政治之强化，二曰社会主义之实现，三曰国际和平组织之确立”。
1945年抗日战争胜利后，摆在中国各政党和中国人民面前的主要问题是建设一个什么样的国家问题。张君劢先后发表了《民主政治的哲学基础》、《民主与反民主》等文章，并从哲学的高度对民主政治做了理论上的阐述。他认为所谓民主政治，就是以人的尊严、天赋人权之说，来推翻当时的专制政治，建设合于人类尊严的政治制度。民主政治的建立需要两个基本条件：个人自由和社会公道。而且相比而言，前者更具有重要的现实意义。“民主给人民种种基本的自由权利，这些基本的自由权利是不容移让的，也就是人权。”人权是民主的根本，“离开了人权，没有人权的保障，就不是民主”。
从以上的论述不难发现，在抗战胜利之际，中华民族的生存问题已经得到解决，与国际新人权运动相适应，张君劢尽管在自由与权力的关系上仍然持平衡论，但是由于先后的环境、时代不同，他对民主政治的认识已然发生了明显的变化。在30年代，基于国内外的形势的影响，在强调“精诚团结共赴国难”的前提下，他根据抗战爆发后的国际国内局势，主张“修正的民主政治”，而其实质就是为了求得自由与权力的平衡，使传统的民主政治向新式的独裁政治的方向修正，所以他特别强调“惟平日民主政治之实行，及至战时人民自然感觉权力集中之必要”，结果造成了事实上自由与权力的失衡。而及至40年代，第二次世界大战期间，德、意等法西斯民主国家对人权的世界性践踏使张君劢深感震惊，当法西斯民主国家相继被打败，宣告了法西斯独裁统治的破产和传统民主政治的胜利时，他又不由自主地开始了对新式独裁统治和传统民主政治价值的在思考。加之他对失去人身自由的痛苦有着深刻的切身感受，他认识到在中国缺少的不是政府的行政权力，而是人民的自由，是人民对政府的有效监督，是民主政治的原则和操作程序。
五、 结语
“人权为宪政之基本”，对于一生追求自由与权力的平衡，追求民主宪政的张君劢来说，他的思想和主张中似乎存在太多的主观主义和理想情绪化的成分，在民国政治的现实面前，他的宪政理想不可能成为中国社会的主流思潮，历史也没有给他这样的机会去实现自己的宏大抱负。不仅如此，其理想的宪政追求在残酷的社会现实和国家民族多劫难的命运面前还屡遭打击，而正是出于对民族国家前途的思考，他的宪政理想才屡屡迁就或者屈从现实，不断进行修正。所以，我们无从也无意指责他具有流变特质的人权思想，对于他的种种主张只能将它嵌入到当时的历史背景中去分析。尽管历史没有给他的人权主张提供足够的实践空间，但是这些观点主张对于中国民主法治的进程和人权观念的塑造仍然具有深刻的启示和永恒的价值，也许会历久而弥香。
哈密地区行政公署关于印发哈密地区流动人口和租赁房屋服务管理办法试行的通知
新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署
关于印发哈密地区流动人口和租赁房屋服务管理办法试行的通知
哈行署发〔2009〕25 号
各县（市）人民政府，地区各有关部门（单位）：
《哈密地区流动人口和租赁房屋服务管理办法（试行）》已经地委、行署研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○九年二月二十三日
哈密地区流动人口和租赁房屋服务管理办法
第一章 总则
第一条 为有效规范地区流动人口和租赁房屋的服务和管理工作，保障公民合法权益，维护社会秩序，促进地区经济社会和谐协调发展，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国户口登记条例》、自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅《转发〈自治区社会治安综合治理委员会关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见〉的通知》精神,结合地区实际，制订本办法。
第二条 凡在哈密区域内的暂住人口和雇用或者留宿暂住人口的机关、团体、企事业单位、个体工商户和居民，均适用本办法。
第三条 本办法所称的流动人口，是指离开常住户口所在地的县（市）、乡（镇）、农牧团场来本地居住3日以上的公民。
下列情况除外：
（一）现役军人和机关、团体、非经营性事业单位驻外机构工作人员；
（二）受所在机关、团体、企事业单位指派异地参加会议、培训或者从事科技、文教、经贸等公务活动的；
（三）县（市）以上的公安机关认定的其他特殊情况。
第四条 流动人口管理按照“谁主管、谁负责，谁用工、谁负责，谁留宿、谁负责”的原则，实行治安责任负责制。
各级公安、劳动和社会保障、工商、民政、计划生育、建设（房产）等行政主管部门应当依据各自的职责权限，密切配合，共同做好地区流动人口的管理工作。
第五条 流动人口的人身权利财产权利和其他合法权益受法律保护。
流动人口应当自觉遵守国家法律、法规和社会公德，履行法定义务，服从有关行政主管部门的管理，维护居住地社会秩序。
第二章 机构与职责
第六条 成立地区流动人口和租赁房屋服务管理领导小组，负责地区流动人口和租赁房屋服务管理的协调领导工作。领导小组下设办公室，办公室设在地区综治办，是流动人口和租赁房屋服务管理工作的综合督导机构，具体负责组织协调有关部门做好地区流动人口和租赁房屋服务管理和监督检查等工作。
各县（市）、各乡（镇）、街道办事处流动人口和租赁房屋服务管理工作机构负责督导本辖区流动人口和租赁房屋服务管理工作。
村（社区）设立流动人口和租赁房屋服务管理工作站，具体负责各项日常工作。
第七条 地区流动人口和租赁房屋服务管理办公室职责：
（一）认真贯彻党和国家关于流动人口和租赁房屋服务管理的方针、政策，督导各项服务管理工作，抓好流动人口和租赁房屋服务管理干部的业务培训；
（二）建立健全流动人口和租赁房屋服务管理工作制度，制订服务管理工作规划，完善登记管理制度，做到底数清、情况明，全面准确掌握流动人口和租赁房屋基本情况及相关信息；
（三）健全并落实“以房管人”工作机制，加强以租赁房屋为重点的流动人口落脚点管理，严格租赁房屋管理措施，创新租赁房屋管理模式，提高管理效能；
（四）积极发挥地区流动人口和租赁房屋服务管理领导小组成员单位作用，组织和动员社会各方力量做好流动人口和租赁房屋服务管理工作；
（五）组织、协调相关部门依法严厉打击侵害流动人口合法权益的违法犯罪活动；
（六）组织、协调相关部门严密防范和严厉打击流动人口中的违法犯罪活动；
（七）组织引导各部门协作配合，完善流动人口和租赁房屋服务管理体系，逐步形成部门之间配合密切、管理互补、服务互动、信息互通、体制完善的流动人口和租赁房屋服务管理工作格局；
（八）深入宣传流动人口和租赁房屋服务管理工作的方针政策及先进经验、创新做法；
（九）办理领导小组交办的其它事项。
第八条 县（市）流动人口和租赁房屋服务管理办公室职责：
（一）根据国家、自治区、地区有关流动人口和租赁房屋服务管理的工作部署和规定，督导本辖区的流动人口和租赁房屋服务管理工作；
（二）制定流动人口和租赁房屋服务管理工作措施，及时掌握相关职能部门和各乡（镇）、街道办事处开展流动人口和租赁房屋服务管理工作运行情况；
（三）组织、协调相关职能部门开展流动人口和租赁房屋服务管理工作，责成有关部门依法查处违反流动人口、租赁房屋和计划生育管理政策法规的行为；
（四）指导各乡（镇）、街道办事处、村（社区）流动人口和租赁房屋服务管理机构和工作站的工作，检查、考核本县（市）各级流动人口和租赁房屋服务管理机构工作开展情况；
（五）强化县（市）流动人口和租赁房屋协管员队伍管理；
（六）定期总结汇总县（市）流动人口和租赁房屋服务管理工作情况；调查研究、总结推广流动人口和租赁房屋服务管理经验；
（七）办理领导小组交办的其它事项。
第八条 乡（镇）、街道办事处流动人口和租赁房屋服务管理中心职责：
（一）在县（市）流动人口和租赁房屋服务管理办公室的指导下，督导本辖区的流动人口和租赁房屋服务管理工作；
（二）负责督促、检查村（社区）流动人口和租赁房屋服务管理工作站的工作和本辖区租赁房屋治安防范措施的落实；
（三）协助公安机关加强流动人口和租赁房屋管理工作；
（四）协助建设（房产）、工商、税务部门开展租赁房屋的服务管理和税、费征收工作；
（五）调查研究、总结推广流动人口和租赁房屋服务管理的经验，纠正存在的问题；
（六）管理本辖区流动人口和租赁房屋协管员队伍；
（七）负责本辖区流动人口和租赁房屋服务管理工作的信息录入、汇总、上报等工作；
（八）完成县（市）流动人口和租赁房屋服务管理办公室交办的其它工作。
第九条 村（社区）流动人口和租赁房屋服务管理工作站职责：
（一）根据乡（镇）、街道办事处流动人口和租赁房屋服务管理机构的安排部署，督导本辖区的流动人口和租赁房屋实施服务管理工作；
（二）按照街不漏巷、巷不漏户、户不漏屋、屋不漏人的要求，协助片区公安民警对本辖区流动人口和租赁房屋进行清查、登记和服务、管理，并将每日情况及时上报乡（镇）、街道办事处流动人口和租赁房屋服务管理机构；
（三）负责租赁房屋治安防范措施的落实，发现违反流动人口和租赁房屋管理、违反计划生育政策的有关情况以及治安隐患和违法犯罪活动及时上报乡（镇）、街道办事处流动人口和租赁房屋服务管理机构；
（四）负责本村（社区）流动人口和租赁房屋协管员队伍的日常管理；
（五）负责开展流动人口服务管理及计划生育相关政策、法律法规的宣传工作；
（六）协助建设（房产）、工商、税务部门办理租赁房屋的登记备案；
（七）为流动人口提供劳动咨询、法律咨询、用工信息、租赁房屋信息、义务教育、免疫规划、计划生育等“一站式”服务。
第三章 流动人口服务与管理
第十条 实行流动人口暂住户口登记。拟租赁房屋居住3日以上的人员，应在到达暂住地当日到暂住地派出所指定的流动人口和租赁房屋服务管理工作站申报暂住登记。
离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上且年满十六周岁的下列人员，在申报暂住登记的同时，应当申领《暂住证》：
（一）机关、团体、企业、事业单位雇用的人员；
（二）从事工业、手工业、建筑业、运输业的人员；
（三）从事商业、饮食业、修理业、服务业的人员；
（四）从事种植业、养殖业的人员；
（五）其他需要申领暂住证的人员。
《暂住证》登记项目主要包括姓名、性别、出生日期、常住户口所在地、居民身份证编号、暂住地址、暂住理由、有效期限、备注等。对不能提交有效身份证件的流动人口，应先登记人口信息，经核实后再办理暂住登记和申领《暂住证》。
第十一条 探亲、访友、旅游、就医、出差等人员，按照规定申报暂住登记或者旅客登记，不申领暂住证。
第十二条 根据申报人的暂住场所、暂住原因和暂住时间的不同，分别按下列规定申报登记和申领暂住证：
（一）暂住在居民家中属于本办法第十条规定的暂住人口，由暂住人或者被居住户户主携带户口薄和暂住人居民身份证及其他有效身份证明到当地公安派出所申报暂住登记，并办理暂住证。其中暂住在居民家中符合本办法第十一条规定，从事非经营活动的暂住人口，不办理暂住证；
（二）暂住在机关、团体、学校、企事业单位内部的，由户口协管员或者单位指派专人登记造册后，统一携带暂住人的居民身份证或者其他有效身份证件，到暂住地公安派出所申报登记，办理暂住证；
（三）哈密区域外成建制或者有组织流动就业的暂住人口到劳动和社会保障部门办理流动就业证后，由其组织者到暂住地户口登记机关办理暂住登记，申领暂住证；
（四）港澳台同胞及外籍华人短期回来暂住在亲友家中的，由本人或者亲友在24小时内（农村在70小时内）持回乡证、护照或者居留证等有效证件申报登记，不办理暂住证；
（五）暂住在宾馆、旅店、招待所的，须按照有关规定履行住宿登记。其中设在宾馆、旅店内的外地常驻机构中暂住人口，或者包房暂住期限超过1个月以上的，应当办理暂住证；
（六）劳改、劳教人员因事、因病等请假回家的，应当在到达暂住地24小时内，凭监狱、劳教机关的证明，到暂住地公安派出所申报登记，不办理暂住证；
（七）哈密区域外成建制作业单位的职工，由单位指派专人登记造册，到暂住施工单位所在地公安派出所进行暂住登记，不办理暂住证。
（八）租赁房屋居住的，由房屋出租人或房屋代管人与暂住人员持房屋租赁合同共同到暂住地流动人口和租赁房屋服务管理工作站申报暂住登记和申领《暂住证》。
第十三条 流动人口申领《暂住证》材料齐全、符合规定条件的，由流动人口和租赁房屋服务管理工作站在三个工作日内报送公安派出所审核签发《暂住证》。对不符合要求的，流动人口和租赁房屋服务管理工作站应及时告知当事人。
第十四条 《暂住证》是公民离开常住户口所在地的县（市）、乡（镇）、农牧团场，在其他地区暂住的证明。暂住证应当随身携带，以备查验。
《暂住证》为一人一证，实行查验制度。除公安机关外，任何单位和个人不得扣留。《暂住证》有效期满后需继续居住的，应当在期满前到所在地流动人口和租赁房屋服务管理工作站办理续证手续。变更居住地址的，应当及时到新居住地流动人口和租赁房屋服务管理工作站办理变更手续。
第十五条 持有《暂住证》的流动人口可在本县（市）行政辖区内享受以下优惠政策：
（一）就业或求职，依法参加各项社会保险；
（二）依法办理工商营业执照等有关证照；
（三）按规定申办子女入学、入托手续。
（四）依照本县（市）户口政策申办暂住户口；
（五）同来的未成年子女可以按规定享受本县（市）计划免疫服务；
（六）享有服务中心劳动就业信息、租房信息、家政服务等。
（七）享有要求调处纠纷，提供司法服务；
（八）享有国家规定的计划生育、生殖保健服务；
（九）享有本县（市）组织劳动就业培训服务；
（十）享有服务中心代办有关证件、手续服务；
（十一）法律、法规规定的其他权利。
第十六条 任何单位和个人不得向未取得暂住证的暂住人口出租房屋或者提供生产经营场所。
第十七条 凡雇佣留宿暂住人口的用人单位、外来成建制务工单位负责人以及个体工商户业主，应当与当地公安派出所签订治安管理责任书，履行和落实下列治安防范责任：
（一）对暂住人口进行经常性的法制、职业道德和安全知识教育；
（二）宣传和贯彻暂住人口管理的法律、法规；
（三）建立群众性治安保卫组织、落实各项安全保卫措施，检查督促本单位暂住人口登记管理 工作；
（四）不得雇用无身份证件、来历不明人员以及不申报暂住登记和不申领暂住证的人员；
（五）及时调处矛盾和纠纷，维护暂住人口的合法权益，落实对违法人员的教育转化工作；
（六）及时向公安机关报告暂住人口增减变动和管理工作等情况；
（七）制止违法行为，发现违法犯罪线索应当及时报告公安机关，不得包庇违法犯罪，提供违法犯罪活动场所。
第十八条 进入边境管理区探亲、访友和从事其他活动的流动人口，依照《新疆维吾尔自治区边境管理区通行和居住管理暂行规定》的有关规定予以管理。
第十九条 流动人口计划生育管理按照《新疆维吾尔自治区流动人口计划生育管理和服务暂行办法》（自治区人民政府令第154号）执行。
第四章 房屋租赁服务与管理
第二十条 房屋租赁，出租人与承租人应当依法签订书面租赁合同。房屋租赁实行登记备案制度，签订、变更、终止租赁合同的，双方当事人要到房屋所在地流动人口和租赁房屋服务管理工作站办理房屋出租备案手续。
转租房屋的，当事人应当以书面形式订立房屋转租合同，转租合同必须经原出租人书面同意，并办理房屋租赁登记备案手续。
房屋租赁合同期满、解除或者终止，出租人应当向原备案的工作站办理注销手续；出租人未办理注销手续的，视为继续租赁行为。
第二十一条 有下列情形之一的房屋，不得出租：
（一）未依法取得房屋所有权证或者无其他合法有效证明的；
（二）权属有争议的；
（三）共有房屋未取得共有人同意的；
（四）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房产权利的；
（五）不符合房屋安全标准的；
（六）已抵押，未经抵押权人同意的；
（七）不符合公安、消防、环保、卫生等主管部门有关规定的；
（八）属于违法建筑的房屋；
（九）法律、法规规定禁止出租的其它情形。
第二十二条 房屋出租户人出租房屋的，应与当地公安派出所签订租赁房屋治安责任书，履行和落实治安责任。
第二十三条 房屋出租人的治安责任：
（一）不准将房屋出租给无合法有效证件的承租人；
（二）与承租人签订租赁合同，承租人是外来暂住人员的，应当带领其到房屋所在地流动人口和租赁房屋服务管理工作站申报暂住登记，并办理《暂住证》；
（三）对承租人的姓名、性别、年龄、常住户口所在地、职业或者主要经济来源、服务处所等基本情况进行登记并向工作站和公安派出所备案；
（四）发现承租人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑的，应当及时报告工作站和公安机关；
（五）对出租的房屋经常进行安全检查，及时发现和排除不安全隐患，保障承租人的居住安全；
（六）房屋停止租赁的，应当到工作站和公安派出所办理注销手续；
（七）房屋出租单位或者个人委托代理人管理出租房屋的，代理人必须遵守有关规定，承担相应责任。
第二十四条 承房屋租人应当遵守下列规定并承担治安责任；
（一）必须如实说明承租居住人数，出示本人及其他入住人员的有效身份证件，并如实填写承租居住人员信息登记表；
（二）租赁房屋住宿的外来暂住人员，必须按户口管理规定，在当日内到到房屋所在地流动人口和租赁房屋服务管理工作站申报暂住户口登记；
（三）将承租房屋转租或者转借他人的，应当向房屋所在地流动人口和租赁房屋服务管理工作站和当地公安派出所申报备案；
（四）安全使用出租房屋，发现承租房屋有不安全隐患，应当及时告知出租人予以消除；
（五）承租人不得擅自改变出租房屋使用性质，利用承租房屋从事旅馆业、餐饮、娱乐、网吧等经营性活动必须符合有关法律规定；
（六）承租的房屋不准用于生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品；
（七）禁止利用承租房屋进行赌博、吸毒贩毒、卖淫嫖娼、制黄贩黄、伪造证件、承印非法出版物、制造销售假冒伪劣商品、窝藏犯罪人员、窝藏和销售脏物等违法犯罪行为；
（八）禁止利用承租房屋传销或变相传销，无照经营、无证开办诊所、非法行医和非法从事再生资源回收等违法活动。
（九）禁止利用承租房屋从事无证职介、婚介、培训、房地产中介等诈骗活动；
（十）发现承租房屋内有违法行为或犯罪嫌疑人的，应及时向公安机关和居住地流动人口和租赁房屋服务管理工作站报告；
（十一）集体承租或者单位承租房屋的，应当建立安全管理制度,协助政府有关部门对承租房屋实施管理。
第二十五条 建筑业施工总承包企业、专业承包、劳务分包等用工单位，应按规定向辖区流动人口和租赁房屋服务管理工作站报送流动人口居住和房屋租赁情况，办理有关手续。
第二十六条 房屋租赁管理工作人员要对房屋租赁情况进行监督检查，检查时应当出示执法证件。房屋租赁当事人应当予以配合，并如实提供有关资料，不得隐瞒或者弄虚作假。
第二十七条 房屋出租人有义务向税务机关和代征单位提供租赁合同，依法申报缴纳有关税费，并向承租人出具税务部门监制的完税专用发票。
第五章 工作规程与保障
第二十八条 村（社区）流动人口和租赁房屋服务管理工作站每日向所在地流动人口和租赁房屋服务管理中心报送信息；乡（镇）、街道办事处流动人口和租赁房屋服务管理中心每周向县（市）流动人口和租赁房屋服务管理办公室报送信息；县（市）流动人口和租赁房屋服务管理办公室每月向地区流动人口和租赁房屋服务管理办公室报送1次信息。
公安、劳动保障、建设（房产）、工商、人口计生、地税等各部门要加强协调配合，建立信息互通、交流和共享制度。
第二十九条 流动人口和租赁房屋服务管理工作所需经费由各级财政保障。
第三十条 流动人口和租赁房屋服务管理工作纳入县（市）社会治安综合治理工作责任目标年度考评范围。
第六章 责任追究
第三十一条 有下列行为之一的，依据《新疆维吾尔自治区暂住人口治安管理办法》（自治区人民政府令第68号）规定，由公安机关予以处罚：
（一）不按规定申报登记、申领暂住证，经公安机关通知拒不改正的，对暂住人口个人处以警告或者50元以下罚款，对用人单位可处以1000元以下罚款；
（二）骗取、冒领、转借、转让、买卖、伪造、变造《暂住证》的，收缴暂住证，处以警告或者200元以下罚款；行为人有非法所得的，除依法没收非法所得外，并处以其非法所得3倍以下的罚款；
（三）雇用无暂住证人员或者扣押暂住人的暂住证和其他身份证件的，对直接责任人员处以警告或者200元以下罚款。
第三十二条 有下列违反租赁房屋治安管理规定行为之一的，依据《租赁房屋治安管理规定》（公安部令第24号），由公安局予以处罚：
（一）出租人未向公安机关办理登记手续或者未签订治安责任保证书出租房屋的，责令限期补办手续并没收非法所得，情节严重的可以并处月租金五倍以下的罚款；
（二）出租人将房屋出租给无合法有效证件承租人的，处以警告、月租金三倍以下的罚款；
（三）出租人不履行治安责任，发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告，或者发生案件、治安灾害事故的，责令停止出租，可以并处月租金十倍以下的罚款；
（四）承租人将承租房屋转租、转借他人未按规定报告公安机关的，处以警告，没收非法所得；
（五）承租人利用出租房屋非法生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品的，没收物品，处月租金十倍以下罚款。
第三十三条 构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 被处罚人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。
第三十二条 流动人口和租赁房屋服务管理机构和各有关行政主管部门工作人员在对流动人口、房屋租赁服务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由监察部门或上级机关依据《行政机关公务员处分条例 》给予行政处分。情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 奖励
第三十三条 对积极参与流动人口和租赁房屋服务管理工作，积极举报非法租赁房屋表现突出的群众进行奖励。
第八章 附则
第三十四条 《暂住证》使用自治区公安厅统一监制的样式。
第三十五条 凡地区以前出台的有关流动人口和租赁房屋服务管理规定与本办法不一致的，以本办法为准。
第三十六条 本办法由地区综合治理委员会会同行署法制办负责解释。
第三十七条 本办自发布之日起施行。
