杨涛：关于教育纳入公务员答中国商报记者问
杨涛
记者：义务教育首先是政府的义务，从这个角度上来看，作为义务教育的主要执行者的教师，被纳入公务员管理范畴，似乎也不无道理，您怎么看？
杨涛：享受义务教育是宪法赋予公民的权利，与这种权利相对应的便是政府的义务，因而，作为执行义务教育任务的教师来说，他们实际上是在执行政府应尽的义务，从这一点来看，教师与同样是执行政府义务的公务员有相同的共性。但是，不能仅仅以此共性就将教师与公务员等同，否则如公办医院的医生等执行了政府义务的人员都可以统统归入公务员系列。所以，必须从公务员的本质上理解公务员，公务员是执行国家公权力的人员，教师从事的是教书育人的工作，并不享有公权力，有其自身的规律，这是教师与公务员在本质上的区别。公务员的义务和权利、职位分类、录用、监督制约、职务升降等等许多方面的规定都不能完全适用于教师，教师队伍的管理与公务员队伍的管理有着不同的要求。因此，如果将教师纳入公务员队伍不仅存在理论上的悖论，在实际的操作中也会出现许多的困难。
记者：要保障教师工资、福利待遇就一定要将教师队伍纳入公务员队伍吗？
杨涛：：如果说将教师纳入公务员队伍，可能会对教师工资、福利待遇的保障起到一定的促进作用，但是，正如我前面所说，将会在理论和实践上出现诸多悖论，因此这一建议不是一个最佳方案甚至不是一个好的方案。保障教师工资、福利待遇的措施很多，并非就一定要将教师纳入公务员队伍。我个人认为，不妨在《公务员法》单列一章，规定从事义务教育的教师的工资、福利待遇与公务员的工资、福利待遇统筹管理，略高对待，同时发放，教师享受公务员的待遇但不承担公务员的义务，只承担教师应尽的义务。
记者：如果将教师纳入公务员队伍，会不会损害和牺牲教师这一职业应有的精神价值？
杨涛：：如果将教师纳入公务员队伍，我们的确必须看到这一措施可能造成教师这一职业应有的精神价值的流失。教师被誉为“人类灵魂工程师”，这一职业要求教师追求知识与真理，要有独立的精神和品格，要有创新能力，对学生要耐心和细致。而公务员是科层官僚结构的一员，其掌有和行使的是公权力，公权力的行使必须步伐一致，追求效率，这种权力行使的性质就要求公务员必须以服从上级领导，坚决执行命令，不能自行其是。因而，将教师纳入公务员队伍可能使教师成为官僚阶层一分子，丧失其应有的独立和创新的品质。
记者：这一建议如果落实，你认为会引起什么连锁反应？
杨涛：：对此作预测是很困难的事情，但我个人认为有可能产生的连锁反应至少有二个：一是教师纳入公务员队伍，稀释了“公务员”的概念，因而，公办医院的医生等等从事政府在宪法上义务的单位人员都会纷纷要求纳入公务员，接下来可能国有企业的人员也会提出类似的要求，只要与“公”字沾边的人都可能要求成为“公务员”；二是可能导致所谓的“公务员”权力义务不对等，监督与管理措施无法跟上，比如教师也是公务员，那他也是国家机关工作人员，那刑法中针对公权力滥用的而设置的“渎职罪”是否可以用于教师身上。
记者：如果公办教师被纳入了公务员队伍？那么是不是在客观上构成了对民办教师的歧视？是不是等于违背了《民办教育促进法》？
杨涛：：如果公办教师在被纳入了公务员队伍，还赋予了其享有民办教师所没有的公权力，那毫无疑问，这种措施违背了《民办教育促进法》中“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”的规定，是对民办教师的歧视。但是，建议者并没有这样提出，我个人认为并不构成对民办教师的歧视。
记者：义务教育阶段的教师队伍纳入公务员队伍管理就能保障应有待遇了，不纳入就难以保障，这是一种什么样的逻辑呢？
杨涛：：我参加了“青年法学家论坛”，亲耳聆听了莫纪宏教授的演讲，其实莫教授只是认为将教师纳入公务员队伍管理更有利于教师待遇的保障，但他并没有排除采取其他保障教师待遇的措施，也没有说如果其他措施也能保障有力的情况下还非得要将教师纳入公务员队伍管理。我认为，作出非此即彼的结论是一些评论者自己的猜想，这种猜想的前提并不存在，用它来作为评论的靶子，本身就站不住脚。当然，如果这是一些评论者自己总结出来的观点，我也认为并不成立，一个法治社会，教师的待遇保障有力并非看其是否具有什么样的身份，而是执行法律中有关保障措施的严格程度。
记者：论起来，教师的待遇应当高于公务员是有法律依据的。而现在我们还要用“将教师纳入公务员管理”的办法来提高教师待遇，这意味着什么？
杨涛：：这的确是我们应该深思的问题。因为，提出将教师纳入公务员队伍管理的措施并非空穴来风，而确确实实是因为现实社会中教师特别是老、少、边地区的教师工资、福利经常被克扣、拖欠。这在一程度上反映了教师在一些政府官员心目中地位低，而且教师被侵权后的救济途径不畅，侵犯教师权益的行为不能得到有效、及时查处的现实困境。
记者：将教师纳入公务员范畴，他们跳槽进入政府部门将更加方便。在当前的现实语境下，这会不会使教师流失的速度更快？数量更多？教师队伍更不容易稳定？
杨涛：：是的，如果将教师纳入公务员队伍管理，教师成为了公务员，他们当然更可以名正言顺地跳槽进入政府部门，从而造成教师队伍数量空前庞大，教师的人心更加不稳定，流失的速度更快。因为，即便目前我们没有将教师纳入公务员队伍管理，就存在这么两个值得警惕的现象：一是“教而优则仕”，许多在业绩上有突出贡献的青年教师不是继续留在教师岗位取得更大的成绩，而是千方百计跳入政府部门；二是一些政府官员将其子女安插入教师队伍，通过当教师为跳板，从而“曲线救国”进入政府部门。那么，可想而之，如果将教师纳入公务员队伍管理，情形就可能会更糟糕。
记者：如果以千万计的义务教育教师合并到公务员队伍中，会不会造成公务员队伍过分庞大呀？
杨涛：：我想不是过分庞大的事情，可能是无限度地庞大，且不说光教师就已经是可观的数字了，更何况那些医生等等人员充斥进来，就更不用说其队伍是如何庞大。
记者：把“公务员”作为一种待遇安在教师头上，实际上是对公务员的一种庸俗化的理解，也包含了很多无奈，对不对？
答：在一个法治社会，公务员体现了一种身份，但更多的体现的是一种责任，公务员和从事其他职业的人员并没有贵贱差别。但在我们这个法治并不健全的社会，，还没有完全走上“从身份到契约”的法治轨道，“官贵民轻”的思想很严重。因而，进入了公务员队伍就首先表明了其是官员，是一种更高身份的人员，现实中也的确是保障公务员的待遇比保障教师的待遇更有力，因而，建议者其实想借助于公务员这个身份来改变教师“臭老九”的地位，并以此达到改变其保障无力的困境。
记者：其实，公务员队伍内部因为有没有实权的差异，也是苦乐不均的。把教师纳入公务员队伍进行管理，就能改变他们缺乏实权的边缘地位？
杨涛：：答案当然是不能改变。教师纳入了公务员队伍，就是美其名曰“公务员”了，他们实际上仍然并没有行使公权力，他们在地方政府心目中的重要性仍然不能与真正的公务员相比，他们将仍然处于边缘状态。
国家经济贸易委员会关于印发《关于１９９８年国有企业改革和发展工作的意见》的通知
国家经贸委
国家经济贸易委员会关于印发《关于1998年国有企业改革和发展工作的意见》的通知
国家经济贸易委员会
各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府，国务院各部门、各直属机构，解放军总后勤部：
经征求各有关部门意见，并报经国务院同意，现将《关于1998年国有企业改革和发展工作的意见》印发你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。
关于1998年国有企业改革和发展工作的意见
加快国有企业改革和发展是1998年和明后两年经济体制改革的中心环节和重要任务。这一时期的工作目标是：用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。
1998年是打好国有企业改革攻坚战、实现三年目标的第一年。各地区、各部门要认真贯彻落实党的十五大和中央经济工作会议精神，增强国有企业改革的自觉性和紧迫感，进一步统一认识，坚定信心，加强领导，狠抓落实，力争国有企业改革和发展工作有新突破，结构调整有新进
展，市场开拓有新举措，经济效益有新提高。为此，要做好以下几方面的工作。
一、以纺织行业为突破口，推进特困行业的解困扭亏工作
（一）把纺织工业作为实现三年目标的突破口，是贯彻党的十五大精神的重要部署。各地区、各部门要认真贯彻《国务院关于纺织工业深化改革调整结构解困扭亏工作有关问题的通知》（国发〔1998〕2号），全面贯彻落实鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程
的方针，以压缩淘汰落后棉纺锭为手段，以国有纺织工业企业集中的城市的结构调整为重点，妥善分流安置下岗职工，坚定不移地走“压锭、减员、调整、增效”的路子，切实抓好纺织工业深化改革、调整结构、解困扭亏工作。
（二）继续做好煤炭、兵器等困难行业的解困扭亏工作。对煤炭行业要继续实行现有的扶持政策，巩固已取得的成果。兵器行业要以军、民品分线为基础，进行布局和结构调整，在完成保军任务的同时，要积极转变观念，面向市场，加快转民的步伐，做好军民结合、结构调整、减员增
效、优势企业发展壮大等工作。
二、做好企业兼并破产和职工再就业工作计划的编制和实施工作
进一步明确编制和实施《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》（以下简称《全国计划》）的指导思想。企业兼并破产和减员增效的工作要紧紧围绕实现三年目标，同国有企业的战略性改组结合起来，同建立企业优胜劣汰机制结合起来，促进生产要素的合理流动和优化配置；要有
利于优势企业发展壮大，有利于国有企业扭亏增盈和经济效益的提高，有利于下岗职工安置和再就业及社会稳定。要集中力量，把有限的银行呆坏帐准备金核销规模重点用于解决国有大中型企业的问题。1998年《全国计划》核销银行呆坏帐准备金规模按400亿元安排，新增的银行呆
坏帐准备金核销规模，主要用于中央直属企业、重大结构调整项目及国有大中型纺织企业的棉纺压锭项目。
各地区、各有关部门要严格按照《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）有关规定，加强领导、密切配合，做好1998年《全国计划》的编制和实施工作。要注意防范工作中可能出现的负面效应，制止有付息能
力的企业欠息不还的赖债行为，纠正一些地方拍卖破产企业资产中的不规范做法，解决部分地区存在的企业破产过程中各类收费种类多、标准偏高和离退休职工安置费用过高等问题。
三、切实转换企业经营机制，加快国有大中型骨干企业建立现代企业制度的步伐
为实现到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度的目标，1998年要在认真总结国务院确定的100户企业建立现代企业制度试点工作经验的基础上，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，依据《中华人民共和国公司法》，对具备条件
的国有大中型骨干企业有步骤地进行规范的改制。企业改制要真正转变经营机制，实现政企分开，明确国家和企业的权利和责任，完善内部管理制度，加强所有者对经营者的约束和激励，防止国有资产流失。
四、搞好大的，放活小的，从战略上调整国有经济布局
（一）继续搞好国务院确定的国有大中型重点联系企业（以下简称重点企业）和大型试点企业集团的改革和发展工作。要指导重点企业加快转换经营机制，建立现代企业制度，在结构调整中发展壮大。要依据企业的实际经营状况适时调整重点企业名单，适当调增具备条件的优势企业，
及时调减确已不再具备资格的企业，以实现重点企业名单有进有出的动态管理。要继续深入贯彻落实《国务院批转国家计委、国家经贸委、国家体改委关于深化大型企业集团试点工作意见的通知》（国发〔1997〕15号），推动大型试点企业集团的改革和发展，发挥大型试点企业集团
在经济结构调整中的骨干和带动作用。
（二）对国有企业实施战略性改组，推动国有资本在不同行业和企业间的流动，提高国有经济的控制力。在一些重要行业和关键领域，鼓励有条件的企业强强联合，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大型企业和企业集团，实现国有
经济向关键领域、重点产业和优势企业的集中。
（三）国有企业改组和联合要尊重经济规律，一切从实际出发。各地人民政府的主要任务是根据国家产业政策，结合本地实际，对国有企业改组和联合进行引导，并创造良好的市场、政策和社会环境，切实促进企业发展壮大。要尊重企业意愿，防止强迫命令和包办代替。要防止和纠正
用行政手段拼凑“大集团”、片面追求扩大规模等违反经济规律的做法。
（四）进一步加快国有小企业改革和发展的步伐。认真总结国有小企业改革的经验，制订必要的法规和相应的政策措施，规范和引导国有小企业转换经营机制。按市场经济规律要求，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等形式，因地制宜地加快放开搞活国
有小企业的步伐，使其能够灵活地适应市场。鼓励和扶持国有小企业向“小而专”、“小而精”、“小而特”、“小而新”的方向发展，为大企业搞好配套服务，实现共同发展。各有关方面要在融资、信息、技术、对外合作、市场开发、培训和社会保障等方面，加强对国有小企业的指导和
服务。在调整和完善所有制结构中，不搞“一刀切”，进行股份合作制改制的企业，要防止和纠正强迫职工入股等错误倾向，也要防止股权集中在少数人手里。在企业产权变动过程中，要落实债务责任，决不允许借改制之机逃废银行债务。
五、妥善解决下岗职工基本生活，千方百计实施再就业工程
各地人民政府要充分认识到，近年来出现职工大量下岗的现象是长期以来重复建设、负债建设及企业经营机制深层次矛盾多年积累的结果，是计划经济条件下实行的高就业政策在经济体制转轨过程中的必然反映，也是企业重组和经济结构调整中不可避免的现象。企业富余职工下岗重新
安置和再就业，虽然会给一部分职工带来暂时的困难，但从根本上说，有利于经济健康发展和社会全面进步，符合工人阶段的长远利益。解决好国有企业下岗职工的安置和再就业问题是社会主义制度的本质要求，是各级人民政府应尽的责任，事关改革、发展、稳定的大局，必须采取一切必
要措施，切实把这件事情办好。
（一）国有大中型亏损企业三年摆脱困境，精减富余人员是关键。继续沿用行政手段来保护亏损企业的办法行不通，必须走“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”的路子。
（二）富余职工下岗分流，是振兴国有企业的一项根本措施。把一部分富余人员分流出去，不但有利于企业健康发展，还有利于企业下岗职工安置和再就业。
（三）对符合有关政策规定的下岗职工，一定要保障其基本生活。建立再就业服务中心是保障企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效形式。有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心，对本企业下岗职工负责。下岗职工都要进入再就业服务中心，由再就业服务中心负责为下岗职工
发放基本生活费和缴纳养老、医疗等社会保险费用。上述资金来源原则上采取“三三制”的办法解决，即：财政预算负担三分之一、企业负担三分之一、社会（包括从失业保险金中调剂）三分之一。财政负担的部分，中央企业由中央财政解决，地方企业原则上由地方财政解决，同时中央财
政给予一定支持，并适当向中西部地区和老工业基地倾斜。国务院确定的111个企业“优化资本结构”试点城市列入《全国计划》的企业，以及兵器、航空行业列入《全国计划》的企业和纺织工业企业下岗职工安置和再就业工作，仍按国务院有关规定执行。
（四）千方百计地实施再就业工程，是国有企业职工下岗分流的主要途径。要促使下岗职工转变择业观念，加强就业信息交流，要采取必要的政策措施，大力发展第三产业，拓宽再就业渠道，要鼓励下岗职工自谋职业或组织起来就业。
六、加大技术改造力度，加快企业技术进步
在转换机制和调整结构的前提下，加大技术改造力度。在技术改造项目及资金安排上，要坚持择优扶强的原则，集中财力，重点扶持领导班子好、转换经营机制好、市场前景好的国有大中型骨干企业。
（一）要逐步落实企业投资决策自主权，加强和完善投资主体的自我约束机制，增强企业投融资的风险责任，防止盲目、重复建设。引导社会资金投向大企业的技术改造项目，完善对上市公司筹集资金投向和使用的监督管理。加强对全社会技术改造投资及投产达产项目的统计、分析，
建立新的技改投资统计体系；及时发布投资导向和信息，综合运用经济、法律等调控手段，指导各类企业的技术改造，逐步健全和完善全社会技改宏观调控体系。
（二）以结构调整为重点，推进已规划项目的实施。扎扎实实抓好第一批产品结构调整和中西部地区优势工程及老工业基地改造振兴规划中的重点项目实施，切实提高产品生产的集中度和市场占有率。全面推动实施“对重点行业的重点企业，加大企业技术改造力度，加快改革步伐”二
期规划项目。着力培育新的经济增长点，研究、论证和编制第二批产品结构调整和以东中西部地区结合为主要内容的中西部地区优势工程及老工业基地改造振兴规划。积极推进节能降耗工作，淘汰一批严重浪费资源、污染环境的产品和设备，大力推广技术成熟、应用面广、效益明显的技术
。运用财政贴息等经济手段，加强对商业银行贷款的引导，确保国家重点投资项目资金到位，并做好对项目的跟踪管理工作。
（三）积极引进关键技术，促进重点行业上水平。为贯彻落实《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》（国发〔1997〕37号）精神，加大有利于增强企业自主创新能力和提高国家竞争实力的关键技术及设备引进力度，搞好消化吸收和产业化工作，促进重点行业技术上水平，
组织实施高技术引进和消化吸收专题，增强产品国际市场竞争力，优化出口产品结构，保持重点出口产品的竞争优势。
（四）组织实施技术创新工程，抓好技术创新企业和城市的试点工作，建立健全企业技术创新体系和运行机制，着力提高企业的技术创新能力，加强企业技术中心建设，推动“产、学、研”联合，开发具有自主知识产权的产品和技术。加速新产品、新技术、新工艺、新装备的开发和应
用，按照国家产业政策淘汰落后工艺和设备。制订鼓励企业开发新产品和采用高新技术的政策。
七、多渠道筹集资金，增资减债，充实企业资本金
（一）1998年要完成“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的收尾工作；对1988年以后的基本建设经营性基金本息余额转为国家资本金的工作要抓紧进行，1998年要争取完成500亿元。
（二）在股票市场规范运作和稳定发展的同时，要优先支持国有大中型优势企业，尤其要支持符合国家产业政策、经营状况良好的重点企业和大型试点企业集团的主要成员企业改制上市，筹集资金。鼓励和引导上市公司将所筹集的资金用于结构调整、技术改造和兼并目前还困难但发展
前景好的企业。支持符合条件的国有大中型企业进入国际资本市场融资。
（三）要采取有效措施，引导企业努力增加积累，通过增提折旧、盘活存量资产等形式，多渠道增加国有企业特别是国有大中型骨干企业的资本金，改善资产负债结构。
（四）认真贯彻落实《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕14号），继续搞好专项治理，加强监督检查，加大执法力度，开展全面清理收费项目的工作；同时，要继续制止对企业的各种评比活动，切实减轻企业负担。
八、切实加强企业管理，提高企业经营管理水平
重视市场条件下管理观念的更新、管理内容的变化和管理方法的改进，促进企业的发展向集约型转变，依靠自身努力，克服各种不利因素，增强企业市场竞争力和市场开拓能力。
（一）进一步加强对企业管理工作的指导。继续推广邯钢等先进企业的经验，推动企业加快内部改革，挖掘内部潜力，提高经济效益。努力建立适应社会主义市场经济和现代企业制度要求的科学管理体系。紧密结合深化改革、结构调整和技术进步，不断总结和推广典型经验，重点探索
大型公司制企业和大型企业集团的经营管理方式，以及适合我国国情的公司制企业法人治理结构的实现形式，按照管理科学的要求推进企业的制度建设。
（二）按照市场竞争的要求，加强企业的经营管理。在市场制约因素日益增强的形势下，企业要大力加强新产品开发和市场营销，生产市场适销产品。要努力提高产品质量，降低各种消耗，实现主要经济技术指标超本企业历史最好水平，赶超本行业或国际先进水平。要增强风险意识，
强化风险管理，特别要注重和加强投资决策管理、资本和资金运营管理，规避经营风险，保证国有资产的安全和增值。坚持艰苦奋斗，厉行节约，反对铺张浪费。
九、加快各项配套改革的步伐，为国有企业改革和发展创造良好环境
（一）尽快建立有效的社会保障体系。要按照国务院有关文件的规定和部署，建立全国的统一城镇职工基本养老保险制度，扩大社会养老保险面，有条件的地方都要实行省级统筹，逐步取消行业统筹。积极推进养老保险费的差额拨付改为全额拨付，离退休人员由企业管理转向社会化管
理。建立和完善医疗保险、失业保险和城镇居民最低生活保障制度。
（二）积极创造条件，建立政企分开的投资体制。逐步使企业成为竞争性项目的投资主体。建立科学的投资决策制度和程序，明确投资决策责任，探索从制度上解决重复建设、低效投资、无效投资等问题的具体途径。
（三）推进建立有效的国有资产管理，监督和营运机制。在总结经验、完善制度的基础上，进一步加大贯彻《国有企业财产监督管理条例》的工作力度。要在大中型国有企业和国有独资公司中积极推行资产经营责任制，落实企业资产经营责任。1998年要向国务院直接监督的重点企
业和大型试点企业集团等企业派出稽察特派员，监督企业资产运营和盈亏状况，提高资产运营效率。
十、进一步加强企业领导班子建设
（一）认真贯彻落实《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》（中发〔1997〕4号），充分发挥国有企业党组织的政治核心作用，加强企业思想政治工作。全心全意依靠职工办好国有企业，加强民主管理，充分发挥广大职工的积极性和创造性，动员广大职
工积极参与国有企业改革和发展。加强企业精神文明建设，大力弘扬爱岗敬业和艰苦创业精神。企业的党团组织和工会要关心下岗职工生活，帮助解决他们的实际困难，做好他们的思想工作。
（二）建设好企业领导班子。在完成国有大中型企业领导班子考核工作的同时，抓紧对考核不合格的企业领导班子进行调整。要完善对企业经营者的选聘、监督、考核和奖惩办法。继续搞好大中型企业经营管理人员的管理培训工作，全面提高企业经营者队伍的政治素质和业务水平。
1998年5月16日
